The Elevate Guide to Budget Reconciliation

The Elevate Guide to Budget Reconciliation

W i t h b o t h th e H ou s e a n d S e n a te i n co n t r o l o f b y o n e p a r t y , i t i s n o w
p o s s i b l e f o r t h e ma j o r i t y t o p a s s l i m it e d l eg i s l a t i o n w i t h o u t th e s u p p o r t
o f t h e m i n o r i t y p a r t y b y p a s s i ng t he ne e d f o r 6 0 v o t e s i n t h e S en a t e .

I t i s n o t a n e a s y p ro c e s s , p a r t i c u l a r l y w i t h n a r r o w m a rg i n s i n t h e H ou s e
a n d th e S en a t e. A h a n d f u l of op p o s i ng v o t e s i n th e H ou s e , o r o n e v o t e
i n t h e S en a t e u n d er t h e c u r r e n t c on s t r u c t , c a n d o om r e co n c i l i a t i o n .

B u d g e t r e c on c i l i a t i o n i s a c o m p le x p ro c e d u r a l t o o l th a t is u t i l i z e d i n b o th
t h e H o u se a n d th e S e n a t e . I t h as b e e n u s e d m a n y ti m e s o ve r t h e ye a r s
w h e n o n e p a r t y c o nt r o l s b o t h c h a mb e rs . O n e o f th e k e y ad v a n t a g e s o f i t i s
t h a t , i n t h e Se n a t e , i t e n a b le s t h e m a j or i t y p a r t y t o p a s s le g i s l a t i o n w i t h o u t
n e e d i n g t o r e a ch t h e 6 0 - v o t e t h re sh o l d r e q u i r e d t o o v e r ri d e a l e g is l a t i ve
f i l i b u s t e r i n th e S e na t e .

                                B ud g e t Re con ci l ia ti on , Si mp li fi e d

Overview
B u d ge t r e c o n c i l i a t io n e n a b l e s t h e c o n tr o l l i n g p a r t y t o e n a c t s p e c i f i c ty p e s
o f l e g i s l a t i o n b y e f fe c t i ve l y b y p a s s i n g th e f i l ib u s t e r r u l e s in t h e Se n a t e ( 6 0
v o t e s ne e d e d t o s t op a f i l i b u s t e r) w i th a s i m p l e 5 0 + 1 v o t e . T h e D e m o cr a t s ,
w i t h th e i r 5 0 + 1 m a j o r i t y a f f o r d e d b y th e v i c t o r ie s i n G e o r gi a a n d V i c e
P r e s i d e n t - e l e c t H a rr i s ’ s t i e b r e ak e r v o te , c a n a v a i l th e ms e lv e s o f th i s u n i q u e
p r o c e s s tw i ce t h is ye a r a n d o n ce n e x t ye a r d u r i n g th e 1 1 7 t h C o n g r e s s.

A s t h e n a me i m p l i e s , b u d g e t re c o n c i l ia t i o n c o m e s i n t o p la y w h e n C o n g r e s s
p r e p a r e s i ts a n n u a l b u d ge t r e s o l u t i o n . T r a d i t i o n a l l y , t h is w o u l d l e a ve t h e
1 1 7 t h C o n g r e s s w i t h o n l y t w o i n s t a n c e s i n w h i ch re c o n c i l i a ti o n c o u l d b e
u s e d , b u t t h e 1 1 6 t h C o n g r e s s d i d n o t pa s s a n F Y 2 0 2 1 b u d g e t r e s o l u t i o n ,
e n a b l i n g i t s u se a n a d d i t i o n t i me i n t h e 1 1 7 t h C o n g r e s s . T h e ke y l i m i t i n g
f a c t o r i n c o n s i d e r i n g m a t t e r s t o b e i n c lu d e d i n a r e c o n c i l i at i o n p a c k a g e i s
t h a t “ e x t r a ne o u s ” pr o v i s i o n s t h a t a re no t s p e c i f i c a l l y re l a te d t o s p e n d i n g
a n d r e ve n u e s ca n b e s t r i p p e d u n d e r t h e Se n a t e ’ s “ B y rd R ul e , ” d i s c u ss e d
b e l ow i s d e t a i l.

                                                                                                                                  1

Th e Re con ci l ia ti on Pr oce ss

Step 1
R e c o n c i l i a t i o n o r i g in a t e s w i th t h e b u d ge t r e s o l u t i o n . T h e Ho u s e a n d Se n a t e
B u d ge t C o m m i t t e e s e a c h f r am e th e ne e d f o r a c t i o n a n d p ro v i d e
i n s t r u c t i o n s t o v a r io u s c o m m i t t e e s t o re p o r t b a c k l e g is l a t i o n c o n s i s t e n t
w i t h th e re s o l u t i o n ( s p e nd i n g / r e ve n u e r e l a t e d m e as u r e s) . T h e re s p e c t iv e
B u d ge t C o m m i t t e e s a s s e mb l e t h e v a r i ou s l e g i s l a t i ve p i e c e s , a n d e a c h
c h a m b e r th e n v o te s o n i t s b i l l . T h e ( g e n e r a l l y ) 1 y e a r l y le g i sl a t i o n i s a
n o n b i n d i n g c o n c u r r e n t r e s o l u t i o n , me an i n g a n i d e n t i c a l r e s o l u t i o n i s
p a s s e d b y b o th ch am b e rs o f C o n g r e ss , b u t d oe s n o t r e q u ir e t h e P r e s i d e n t ’ s
s i g n a t u r e , a n d h o l d s n o f o r c e o f l aw . I t h a s o n l y b e e n u s e d w h e n b o th
c h a m b e r s a re c o n t ro l l e d b y th e sa m e pa r t y .

I n t h e b u d ge t r e s o lu t i o n , t h e B u d ge t Co m m i t t e e w i l l s pe c if y :

    •    A d o l l a r a m o u n t o f b u d ge t a r y ch a n g e th a t s h o u ld b e a t t a in e d i n t h e
         r e c o n c i l i a t i o n b i l l , a n d o v e r w h a t t i m e p e r i o d th a t a m o u n t i s t o b e
         measured.
    •    C o m m i t t e e s t h a t w i ll u n d e r t a k e t h e r e co n c i l i a t i o n l e g i s l a t io n .
    •    A n y o t h e r a ss o c i a te d p r o v i s i o n s , s u c h as w h a t t y p e o f b u d ge t a r y
         c h a n g e , o r n o te s re g a r d i n g w h a t p o l i c y s h o u l d b e i n s t i t u t e d v i a
         reconciliation.

Step 2
A f t e r t h e b u d g e t re s o l u t i o n i s a d o p t e d b y C o n g r e s s , th e co m m i t t e e ( s)
d i r e c te d t o u n d e r t ak e re c o n c i l i a t i o n b e g i n t h e i r w o r k a nd d r a f t t h e i r
r e c o n c i l i a t i o n b i l l s. C o m m i t t e e s m a y w ri t e se p a r a t e re c o mm e n d a t i o n s f o r
d i f f e re n t s p e nd i n g a r e a s — i n t h e Se n a t e , t h e y m a y b u n d l e up t o t h r e e
m e a s u r e s t o b e c o ns i d e r e d a s a s i n g l e b i l l , b u t e a c h m u s t b e l o n g t o o n l y
o n e o f t h e t h re e c a te g o r i e s ( s p e n d i n g , r e v e n ue , a n d th e d e b t l i m i t) .

C o m m i t t e e s s u b m i t t h e i r le g i s l a t i o n t o t h e i r ch a mb e r ’ s B ud g e t C o m m i t te e
b y t h e d e ad l i n e l a id o u t i n t h e or i g i n al b u d ge t r e s o l u t i o n .

1
 A budget resolution is not required yearly. When issuing appropriations, Congress may proceed under the
previously passed resolution, if one for the coming fiscal year is not available.

                                                                                                                             2

Step 3
T h e B u d ge t C o m m i tt e e s o f t h e r e s p e c t iv e ch a m b e r s c om b in e t h e
r e c o n c i l i a t i o n p r o p o s a l s i n t o a c h a mb e r s p e c i f i c u n i f i e d p ie c e o f le g i s l a t i o n
a n d r e p o r t i t o u t w it h o u t a n y m a j o r r e vi s i o n o r a m e n d me n t.

A t t h i s s t a ge , th e Se n a t e B u d ge t C o mm i t t e e m ay i d e n t i f y p r o v i s i o n s i t
c o n s i d e rs i n v i o l a t io n o f t h e B y rd R u l e — t h o u g h t h e re m o va l o f t h o s e
p r o v i s i o n s d oe s n o t o c c u r u n t i l l a t e r i n t h e p r o ce s s.

Stage 4
E a c h c h a mb e r h o ld s a v o t e o n th e re s pe c t i ve r e c o n c i l i a t i on o m n i b u s e s as
r e p o r t e d . R u l e s f o r t h e H o u se a n d S e n at e r e g a rd i n g t h e d e b a t e a nd v o t i n g
p r o c e s s d i f f e r r a d i ca l l y : i n t h e H o u se , th e R u le s C o m m i t te e w i l l ge n e r a l l y
s e t o u t s p e c i f i c g u id e l i n e s g o ve r n i n g d e b a t e t i me a nd t h e a m e nd m e n t
p r o c e s s ; i n t h e Se n a t e , d e b a t e is r e s t r ic t e d t o 2 0 h o u r s e qu a l l y d i v id e d
b e tw e e n t h e m a j o r it y a n d m i n o r i t y , th ou g h r e le v a n t a m e nd m e n t s m a y
c o n t i n u e t o b e o f fe r e d a nd v o t e d o n w i t h o u t d e b a te a f t e r t h e 2 0 h o u r s h a ve
e x p i re d . T h e S e n a te p r o c e s s a l l o w s f or u n l i m i t e d a me n d m e n t s , a n d th e
p r o c e s s t u r n s i n t o a l o n g d a y a n d n i gh t, a t t r a c t i n g h u n d re d s o f
a m e n d me n t s – e a c h i s p r e se n t e d , a r g ue d f o r a s h o r t pe r i od , a n d th e n m ay
r e c e iv e a v o t e ( t e rm e d a “ v o te - a - r a m a " ) .

          Stage 4b
          T h e B y rd R u l e m a y b e i n v ok e d i n S t a ge 4 b y a n y Se n a t o r . An
          a m e n d me n t m u s t b e o f f e re d th a t id e n ti f i e s a n d s t r i ke s a n e x t r a ne o u s
          m e a s u r e , a n d p a s se d . A Se n a t o r m a y a ls o o b je c t t o a p r o v is i o n b y
          r a i s i n g a p o i n t - o f - o r d e r w h i c h th e Ch a ir t h e n w i l l r u l e o n .
          A d d i t i o n a l l y , i f th e re i s a s e n se t h a t th e b i l l d o e s n o t a d d re s s th e
          d i r e c t i o n s s e t o u t i n t h e re s o l u t i o n , a S e n a t o r c a n m o ve to s e n d th e
          b i l l b a ck t o c o m m i tt e e t o b e a m e n d e d t o r e c t i f y th e p r ob le m .

          I n c e r t a i n c a se s , th e B y r d R u le m a y b e w a i ve d w h o l l y . H ow e v e r, a 6 0 -
          v o t e m a j o r i t y is r e qu i r e d t o i ss u e a w a iv e r .

Stage 5
A c o n f e r e n c e c o m mi t t e e is e s t a b l i sh e d c o m p r i s e d o f H o u se a n d S e n a t e
m e m b e r s , w h o t h e n r e c o n c i l e d i f fe r e n ce s b e tw e e n t h e t w o b i l l s a n d
n e g o t i a t e a f i n a l b i ll t o b e v o t e d o n b y b o t h ch a mb e r s.

                                                                                                                                   3

Stage 6
T h e f i n a l b i l l is v o te d u p o n . I f p a s s e d ( a s i m p l e m a j o r i t y re q u i r e d i n b o th
c h a m b e r s —b y p a ss i n g t h e f i l ib u s te r i n t h e S e n a t e ) , as w i th a n y o t h e r b i l l , th e
r e c o n c i l i a t i o n b i l l go e s t o th e Wh i t e H ou s e .

I f v e t oe d , th e r e c o nc i l i a t i o n p r o c e s s e nd s w i t h o u t a p r o d uc t , a n d C o n g r e ss
c a n n o t u n d e r t a k e an o t h e r o n e u n t i l a ne w b u d ge t r e s o l u t i o n i s a d o p t e d . I f
s i g n e d , t h e b i l l b e co m e s l aw .

Hi stor y
B u d ge t r e c o n c i l i a t io n w a s i n t r o d u ce d in t h e C o n g r e s s i o n al B u d ge t a n d
I m p o u n d m e n t C o n t r o l A c t o f 1 9 7 4 , a n d w a s o r i g i n a l l y ce n te r e d o n d e f i c i t
c o n t r o l . T h e p r o ce ss w a s f i rs t u s e d i n 19 8 0 , a n d a l m o s t i mm e d i a te l y
d e p a r te d f r o m d e f ic i t c o n t r o l , a s b ud ge t r e s o l u t i o n s c r a f t e d u s i n g th e t o o l
c a m e t o i n c l u d e p ro v i s i o n s t h a t i n c r e as e d s p e nd i n g , r e d uc e d re ve n u e s , or
h a d n o b u d ge t a r y e f f e c t .

I n 1 9 8 5 , S e n a t o r R o b e r t B y rd ( D - W V ) sp e a r h e a d e d a r u l e th a t w o u l d e n a b le
t h e Se n a t e t o p re ve n t t h e i n c l u s i o n o f “ e x t r a ne o u s m a t t e r” t o i n s t r u c t i o n s
i s s u e d f o r t h e r e c on c i l i a t i o n p r o c e s s b y S e n a te l e ad e rs h i p. T h i s w o u l d ,
f i t t i n g l y , b e c o m e kn o w n a s t h e B y r d Ru l e . S e n a t o r B y rd pr o v i d e d a s e t o f
s i x d e f i n i t i o n s o f a n e x t r a ne o u s p r o v i s io n 2:

    •    i t d o e s n o t p r o d u c e a c h a n g e i n o u t l a ys o r r e ve n u e s o r a ch a n g e i n
         t h e te r m s a nd c o n d i t i o n s u n d e r w h i ch o u t l a y s a r e m ad e o r r e ve n u e s
         a r e c o l l e c te d ;

    •    i t p r o d u c e s a n o u t la y i n c r e a se o r re ve n u e d e c re a se w h e n t h e
         i n s t r u c t e d c o m mi t t e e is n o t i n c o m p l i a n c e w i th i t s i n s t r u c ti o n s ;

    •    i t i s o u t s i d e o f t h e ju r i s d i c t i o n o f t h e co m m i t t e e th a t s ub mi t t e d th e
         t i t l e o r p r o v i s i o n f or i n c l u s i o n i n t h e re c o n c i l i a t i o n m e a s u re ;

    •    i t p r o d u c e s a c h a n ge i n o u t l a y s o r re v e n u e s w h i c h i s me r e ly
         i n c i d e n t a l t o t h e n on b u d g e t a ry c o m p on e n t s o f t h e p r o v i s io n ;

2
 Derived from The Budget Reconciliation Process: The Senate’s Byrd Rule, Congressional Research Service,
RL30862, 2020

                                                                                                                               4

•    i t w o u l d i n c re a se t h e d e f i c i t f o r a f is c a l y e a r b e y o n d t h e “ b u d g e t
         w i n d ow ” c ov e re d b y t h e r e c o n c i l i a t i o n m e a s u r e ; a n d / o r

    •    i t r e c o m me n d s ch an g e s i n S o c i a l S e c ur i t y .

T w e n t y - o n e re c o n c il i a t i o n m e a s u r e s h av e b e e n u n d e r t a ke n s i n c e th e f i rs t
u s e o f t h e B y r d r u l e , o f w h i c h s e v e n t e e n s a w a c t i o n s t a ke n u n d e r t h e r u l e t o
r e s t r i c t c o m p o n e n ts o f t h e r e s o l u t i o n i n q u e s t i o n . I n r e ce n t h i s t o r y , s o m e
n o t a b l e me a s u r e s h a v e b e e n p a s se d v ia r e c o n c i l i a t i o n :

    •    T h e He a l t h C a re a nd E d u c a t i o n R e c o n c i l i a t i o n A c t o f 2 0 1 0
         n a t i o n a l i z e d t h e s t u d e n t l o a n i n d u s t r y a n d r a i s e d s ub s id i e s f o r t h e
         t h e n - r e ce n t l y p a s se d A f f o r d ab l e C a re A c t .

    •    T h e T r u m p t a x c u t s , t h e T ax C u t s a n d Jo b s A c t o f 2 0 1 7 , w e r e a
         r e c o n c i l i a t i o n a c t d e r i ve d f r o m i n s t r u c ti o n s i n t h e F Y 2 0 1 8 b u d ge t
         r e s o l u t i o n . T h e a c t i m p l e m e n t e d th e T ru m p T a x R e f o r m s , an d
         e f f e c t iv e l y e n d e d th e i nd i v id u a l m a n d a t e i n s t i t u t e d u n d e r t h e
         A f f o r d a b l e C a r e A ct b y se t t i n g t h e p e na l t y f o r n o t h a v i n g in s u r a n c e t o
         $ 0 . N o t a b l y , t h e a c tu a l e l i m i n a t i o n o f t h e i nd i v id u a l m a n d a t e w o u l d
         n o t h a v e b e e n p o s si b l e u n d e r t h e re c on c i l i a t i o n r u l e s i n p l a c e a t t h e
         time.

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