Ex Ante Conditionality in ESI Funds: State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds - CEPS
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STUDY
requested by the CONT Committee
Ex Ante Conditionality in
ESI Funds:
State of Play and their
potential impact on the
Financial Implementation
of the Funds
Budgetary Affairs
Policy Department D for Budgetary Affairs
Directorate General for Internal Policies of the Union
PE 621.790 - November 2018
DIRECTORATE GENERAL FOR INTERNAL POLICIES
POLICY DEPARTMENT D: BUDGETARY AFFAIRS
Ex Ante Conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the
Financial Implementation of the Funds
STUDY
Abstract
This study is a detailed analysis of progress in the fulfilment of all Ex Ante Conditionalities in
the Common Provision Regulation for ESI Funds. The process is almost complete (99%). A
number of managing authorities have experienced delays during the process of compliance
and in access to funds. This is manifested by a lower absorption rate, but that is believed to
be temporary. Delays as a rule affected countries with lower administrative capacities;
nevertheless, most authorities interviewed judged the framework beneficial (even if its costs
were considered to be significant). Also the managing authorities in countries with better
administrative capacities tended to see the process of proving compliance to be rather
burdensome.
IP/D/ALL/FWC/2015-001/LOT2/C7 12/11/2018
PE 621.790 EN
This document was requested by the European Parliament's Committee on Budgetary Control. It designated Mr Georgi Pirinski to follow the study. AUTHOR(S) Mr Jorge Núñez Ferrer; Ms Cinzia Alcidi; Mr Matthias Busse; Mr Roberto Musmeci; Ms Noriko Fujiwara CEPS RESPONSIBLE ADMINISTRATOR Mr Rudolfs Verdins Policy Department on Budgetary Affairs European Parliament B-1047 Brussels E-mail: poldep-budg@europarl.europa.eu LINGUISTIC VERSIONS Original: EN Translation of the Executive Summary: DE, FR ABOUT THE EDITOR Policy Departments provide in-house and external expertise to support European Parliament's committees and other parliamentary bodies in shaping legislation and exercising democratic scrutiny over EU policies. To contact the Policy Department or to subscribe to its newsletter please write to: poldep-budg@europarl.europa.eu Manuscript completed in November 2018. Brussels, © European Union, 2018. This document is available on the Internet at: http://www.europarl.europa.eu/supporting-analyses DISCLAIMER The opinions expressed in this document are the sole responsibility of the author and do not necessarily represent the official position of the European Parliament. Reproduction and translation for non-commercial purposes are authorized, provided the source is acknowledged and the publisher is given prior notice and sent a copy.
Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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CONTENTS
CONTENTS 3
LIST OF ABBREVIATIONS 5
LIST OF TABLES 6
LIST OF FIGURES 6
EXECUTIVE SUMMARY 7
ZUSAMMENFASSUNG 11
SYNTHÈSE 15
1. Introduction 19
2. Background on Ex Ante Conditionalities 21
2.1. Definition of Ex ante Conditionalities 21
2.2. The purpose of ExACS 22
2.3. Procedure for the applicability and fulfilment of ExACS 23
2.4. Applicability, Fulfilment and impact of ExACs: An aggregate perspetive as of 2017 25
2.4.1. Overall assessment of the ExACs 26
3. State of Play of Ex Ante Conditionalities: Quantitative Analysis 29
3.1. Methodological Note on The Quantitative and Geographical Analysis 29
3.2. Action Plans: Distribution by ExAC 30
3.3. Action Plans: Classification and Distribution by type 31
3.4. Action Plans: Geographical Distribution 33
3.5. Action Plans: Status of Fulfilment by Country and by ExAC 39
3.6. Timing of Fulfilment 40
3.7. The impact of ExACs on Absorption Rates 42
3.8. Conclusive Remarks 43
4. The Stakeholder Survey 45
4.1. Survey Methodology 45
4.2. coverage and representativeness 46
4.3. Impact of the Ex ante Conditionalities 50
4.3.1. Delay and absorption rate 50
4.3.2. Benefits stemming from the ExACs 51
4.3.3. Costs of compliance 54
4.4. Main conclusions based on the survey 55
5. Case Studies 56
5.1. Sardinia (Italy) 57
5.2. Croatia 60
5.3. Slovenia 62
5.4. State of Bremen, Germany 65
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5.5. Slovakia 67
5.6. Bulgaria 69
5.7. Spain 71
5.8. Conclusions based on the case studies 72
6. Conclusions 73
References 74
Annex I. Common Provisions Regulation Conditionalities and Criteria for fulfilment 75
Annex II. Description of Datasets 83
Annex III. Time of fulfillment by ExACs 84
Annex IV. Time of fulfillment by country 90
Annex V. The Survey 97
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Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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LIST OF ABBREVIATIONS
AP Action Plan
CCI Common Code for Identification
CF Cohesion Fund
CPR Common Provision Regulation
DG Directorate-General
EAFRD European Agricultural Fund for Rural Development
EARDF European Agricultural and Rural Development Fund
EC European Commission
ECA European Court of Auditors
EDP Entrepreneurial Discovery Process
EMFF European Maritime and Fisheries Fund
ENI European Neighbourhood Instrument
ERDF European Regional Development Fund
ESF European Social Fund
ESI European Structural and Investment
ESI Funds European Structural and Investment Funds
ExAC Ex Ante Conditionality
GDP Gross Domestic Product
GExAC General Ex Ante Conditionality
IPA Pre-Accession Assistance
MA Managing Authority
MFF Multiannual Financial Framework
MS Member State
NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics
OP Operational Programme
PA Partnership Agreement
RIS3 Strategy for Smart Specialisation
TExAC Thematic Ex Ante Conditionality
TO Thematic objectives
YEI Youth Employment Initiative
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LIST OF TABLES
Table 1 - Sources and Data ................................................................................................................................................ 20
Table 2 - Number of emails sent by country, as of 17/05/2018 ............................................................................ 47
Table 3 - List of Case Studies ............................................................................................................................................. 56
Table 4 - Applicable ExACs for ERDF & ESF Operational Programmes in Sardinia ........................................ 57
Table 5 - Applicable ExACs in Croatia, Action Plans and Timing of Fulfilment ............................................... 60
Table 6 - Applicable ExACs in Slovenia, Action Plans and Timing of Fulfilment ............................................ 62
Table 7 - Operational Programme for ERDF in Bremen, Germany ...................................................................... 65
Table 8 - Applicable ExACs for Human Resources Operational Programmes in Slovakia........................... 67
Table 9 - Operational Programme “Regions in Growth”, Bulgaria....................................................................... 69
Table 10 - Description of Action Plan Monitoring Dataset..................................................................................... 83
Table 11 - Description of ESI Funds’ Financial Implementation Dataset .......................................................... 83
Table 12 - Description of the Geographical classification of recipient Region of ESI Funds’ dataset ..... 83
LIST OF FIGURES
Figure 1 - Procedure regulating the implementation of ExACs ........................................................................... 24
Figure 2 - Distribution of the number of APs across General and Thematic ExACs ...................................... 30
Figure 3 - Action Plans by Type and Member State Groups .................................................................................. 32
Figure 4 - Action Plans by Type and ExAC .................................................................................................................... 33
Figure 5 - Number of APs per MS .................................................................................................................................... 34
Figure 6 - Number of APs per MS and Groups of Countries .................................................................................. 35
Figure 7 - Gross Number of ExACs NUTS 0 (MS level) .............................................................................................. 36
Figure 8 - Gross Number of ExACs NUTS 1 (macro socio-economic level) ....................................................... 37
Figure 9 - Gross Number of ExACs NUTS 2 (regional level) .................................................................................... 38
Figure 10 - Status of Fulfilment by Country................................................................................................................. 39
Figure 11 - General ExACs: Total Action Plans and fulfilment rate as of December 2016........................... 40
Figure 12 - Thematic ExACs: Total Action Plans and fulfilment rate as of December 2016........................ 41
Figure 13 - Distribution of Rate of Absorption of the fund, by Groups of Operational Programmes..... 42
Figure 14 - Number of participants by country .......................................................................................................... 48
Figure 15 - ExACs in the survey sample (percent of respondents indicating ExAC) ..................................... 49
Figure 16 - Impact of ExACs on absorption rate ........................................................................................................ 50
Figure 17 - Impact on the effective use of funds ....................................................................................................... 51
Figure 18 - Perceived/expected benefits from the ExACs ...................................................................................... 52
Figure 19 - Additionality of the ExACs ........................................................................................................................... 53
Figure 20 - Share of MAs which regard the ExACs as very important ................................................................ 54
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Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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EXECUTIVE SUMMARY
Background
The Common Provision Regulation 1 (CPR) lays down the legal provisions and modifies the applicable
regulatory framework for the European Structural and Investment (ESI) Funds for the 2014-2020
Multiannual Financial Framework (MFF). In this context, the new legislation introduces a number of Ex
Ante Conditionalities (ExACs) that Member States (MS) and Managing Authorities (MA) must fulfil in
order to gain access to ESI Funds.
The ExACs in the CPR fall in two categories, namely General and Thematic Ex Ante Conditionalities.
There are 7 General ExACs, with 25 criteria to be met by the MAs, which are horizontally applicable to
all five ESI Funds. Furthermore, the regulation introduces 29 Thematic ExACs, which are directly linked
to the 11 thematic objectives of the ESI Funds, as well as 8 conditionalities linked to Union priorities as
in the European Agricultural and Rural Development Fund (EARDF) and 4 related to the European
Maritime and Fisheries Fund (EMFF). Overall, the Thematic ExACs involve more than 120 criteria for
compliance. Such conditions were set to be met by 31 December 2016.
The ExACs operate as a tool to ensure MSs cannot use funding in areas regulated by a directive or
regulation, if the latest legislative provisions have not been adopted nationally or the required strategic
documents have not been made available. Regarding the legislative provisions, monitoring and
infringement procedures remain in the hands of the relevant Directorates-General (DGs) and no explicit
link exists between these instruments and the ExACs.
Not all ExACs need to be complied with by all MSs. A self-assessment of the applicability of ExACs is
only required if a MS receives EU contributions in areas where the conditionality applies. In cases when
one or more applicable ExACs were not met, the MS had to do everything necessary (usually described
in an Action Plan) to ensure the fulfilment of the applicable ExACs before 31 December 2016.
Aim
This study is a detailed analysis of progress in the fulfilment of all ESI Funds’ Ex Ante Conditionalities in
the Common Provision Regulation (CPR) of the European Structural and Investment (ESI) Funds. It
evaluates relevance, costs and benefits associated with fulfilment procedures and attempts to assess
their impacts on implementation of the ESI funds. In particular, it seeks to understand to what extent
the conditionalities have been useful and if the costs of fulfilling them are proportional to the benefits
derived. This is achieved by combining quantitative and qualitative analysis (online survey and specific
case studies).
Progress in the fulfilment of the Ex Ante Conditionalities
About 75% of the ExACs were fulfilled at the moment of the adoption of the programmes in 2014 -
2015. By the end of 2016, the deadline for fulfilment, around half of the adopted Action Plans were not
reported as completed. At that time, the highest number of Action Plans completed were statistical
systems and result indicators and smart specialisation. By May 2018, 99% out of 1,401 actions plans were
1
Regulation (EU) No 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 laying down common
provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European
Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and laying down general provisions
on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and
Fisheries Fund and repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006
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completed. The remaining actions plans cover issues related to water, waste, transport and public
procurement.
Impacts of the ex-ante compliance process
No quantitative indicators exist to assess whether fulfilment of the ExACs has achieved the objective of
improving the administrative capacity of the local authorities. Funds absorption rate is usually taken as
the most important indicator to track the implementation capacity of national or regional authorities.
However, on the one hand, administrative capacity cannot merely be assessed in respect of how fast a
national or regional authority can successfully deal with bureaucratic procedures. On the other hand,
the absorption rate does not permit an assessment of the full value added of the ExACs, which is likely
to become evident over a longer period.
The speed of selection of projects between 2014 and 2016 was comparable to that in the early years of
the 2007-2013 programming period. In addition, data on absorption rates suggest that there was no
difference until 2016 between those who had complied and those who had still to comply. However,
in the last two years, MAs still in the process of fulfilment displayed a lower rate of absorption on
average. This is likely to be temporary and it may be misleading to interpret it as evidence of a negative
impact. Moreover, many other factors could have played a role as other regulatory changes and
considerable delays due to missing guidelines at the start of the period affected implementation.
The impact that ExACs will have on the quality of ESI Funds programmes and the costs associated with
the fulfilment of ExACs will only be clear at the end of the programming period, when tangible results
will be visible on the ground. At this stage, besides the absorption rate, conclusions are mostly based
on the perception of the authorities involved in the process of fulfilment.
Most MAs deemed the overall process of ExACs fulfilment useful but also burdensome and costly.
Nevertheless, no quantification of the burden and of the monetary costs turned out to be possible. As
noted in EC (2017), the average time for MSs to prepare Action Plans and for the Commission to
complete the assessment is about 20 months. From the survey, it emerges that most MAs dealt with
the fulfilment process internally, while few had to resort to external consultancy services. It is only in
the latter case that clear monetary costs materialised.
The analysis also revealed a very heterogeneous distribution across countries between the Action
Plans, and hence of the burden associated with the ExACs framework. The number of Action Plans
tends to be correlated with GDP. This is not surprising given that cohesion policy targets those regions
lagging behind. More funding made available implies a higher number of applicable ExACs and,
potentially, more Action Plans. However, the cases of Spain and Portugal, where the number of Action
Plans is very low, compared to Italy, which has one third of all Action Plans, point to different
explanations. The interviews indicated one main source for such differences: the country-specific
institutional set up. The more fragmented the distribution of competences and the administration of
the funds between national and regional level, the higher the number of Action Plans. Countries with
complex administrative structures and unclear divisions of competences faced the greatest difficulties
in compliance: in the Italian case this resulted in a proliferation of Action Plans. In a sense, the ExACs
framework exacerbates the challenges of multilevel and fragmented governance structures.
However, the very high concentration of Action Plans in Italy, but also in Slovakia, Hungary and Greece
appears to point more generally to a problem of less compliance with the EU law framework in MSs
with less efficient public administrations. While the burden is higher for these countries, they are
potentially those where the benefits could be greater.
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Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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Proportionality
Besides the quantification of the costs of fulfilment, a crucial aspect in assessing the overall exercise is
the proportionality between costs and benefits. The survey indicates that some MAs do not think the
Commission has applied the principle of proportionality in practice, mostly those who had already
complied with the conditionality but saw no benefits, only the costs involved in proving compliance.
By contrast, in countries where compliance is low, the issue of proportionality was rarely mentioned as
problematic. While MAs clearly incurred costs, the conditionalities provided impetus for reforms
needed at national level, which was judged as beneficial.
Moreover, some conditionalities, such as those for public procurement and research and innovation,
which featured very frequently in Action Plans, and therefore were areas with low compliance, were
ranked among the most valuable in terms of future benefits despite entailing quite significant
implementation efforts.
Improving the delivery of results
The ExACs framework does not contain any mechanism or tools to monitor implementation
subsequent to the fulfilment of ExACs: no mid-term reviews or ex post impact evaluations are foreseen.
This makes it difficult for the Commission to assess what MSs have actually achieved on the ground.
Nevertheless, when there is a commitment by the national authorities to use the exercise to introduce
needed reforms, this is usually successful.
The CPR proposal for the 2021-2027 programming period presents a process of “enabling conditions”
rather than Ex Ante Conditionalities, which means the implementation of the conditionalities will be
monitored by the Commission throughout the period. It focuses more directly in ensuring the actual
implementation on the ground rather than requiring the fulfilment merely of procedures, i.e. the mere
legislative transposition of a Directive or the set up of the framework for implementation. MSs’
authorities appear sceptical of the apparent rigidity of the process, as it may ultimately lead to a rigid
adherence to the proposed steps and timeline in the Action Plans regardless of changes on the ground.
Authorities fear a bureaucratic monitoring process that may instead penalise performance in exchange
for procedural compliance.
Additional considerations and policy implications
Generally, the Ex-Ante Conditionalities have been seen as successful in speeding up the adoption of
EU directives and regulations and in improving the quality of strategies in countries with low
administrative capacity, even if the costs associated with the implementation were considerable.
Countries with better administrative capacities tended to see much of the process as cumbersome with
little, if any, value added.
This suggests that some simplifications, especially in procedures for proving compliance, could
improve the perception of the framework and avoid hampering the effectiveness of certain
administrations.
In addition, in the context of some conditionalities, especially sectoral ones, disconnections between
the authorities complying with ExACs and those concerned with gaining access to the funds made the
procedure more complex. The Ministries of Regional Development and relevant Managing Authorities
have been requested to review the state of transposition of directives and their implementation, in
areas that are not their competence.
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However, this very mechanism could be also seen as a key implicit feature of the ExACs framework:
applying pressure to comply with EU legislation with an internal mechanism to national governments.
This would also explain the type of reverse logic in the process of fulfilment.
In this perspective, the overarching aim of ExACs appears to be the correct implementation of the
acquis communautaire, which in turn underpins the achievement of a well-functioning single market.
This objective goes beyond the execution of ESI Funds. From this standpoint, the ExACs are to some
extent making the ESI Funds the implementation arm of the EC, ensuring directives are transposed and
regulations are adopted nationally.
In the current programming period, the focus has been on ex ante compliance while ex post
monitoring was not clearly addressed. In any case, responsibility for effective implementation of
directives lies with the respective Commission DGs.
In a forward-looking approach, an increased emphasis should be on results and the improvement of
mid-term evaluations, which would, in turn, perform the role of reviewing progress. However, a formal
approach to monitoring the implementation of action plans and strategies is still absent. The
Commission has proposed more robust policing of the implementation of the strategies for the next
2021-2027 programming period. However, this is raising serious concerns among national and local
authorities, which will have to be taken into consideration. During the programming period, which is
relatively long, the situation on the ground often requires adaptation of the strategies and a system of
periodic evaluations might become too rigid. Local authorities refer to the subsidiarity principle and
call for needs on the ground to be better understood. They contend that decisions about how a
strategy is implemented or altered are better taken at national and local level, with no need for
additional bureaucratic evaluations and procedures.
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State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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ZUSAMMENFASSUNG
Hintergrund
Mit der „Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen 2“ werden die Rechtsvorschriften für die
Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) für den mehrjährigen Finanzrahmen 2014–2020
(MFR) festgelegt und wird der entsprechende Rechtsrahmen geändert. In diesem Zusammenhang wird
eine Reihe von Ex-ante-Konditionalitäten (ExaK) eingeführt, die die Mitgliedstaaten (MS) und
Verwaltungsbehörden (VB) erfüllen müssen, um Zugriff auf ESI-Mittel zu erlangen.
Die ExaK in der Verordnung fallen in zwei Kategorien: allgemeine und thematische Ex-ante-
Konditionalitäten. Es gibt sieben allgemeine von den VB zu erfüllende ExaK mit 25 Kriterien, die
horizontal für alle fünf ESI-Fonds gelten. Darüber hinaus werden mit der Verordnung 29 thematische
ExaK eingeführt, die in direktem Zusammenhang mit den elf thematischen Zielen der ESI-Fonds stehen,
sowie acht Konditionalitäten, die mit den Prioritäten der Union gemäß dem Europäischer
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), und vier Konditionalitäten, die
mit dem Europäischer Meeres- und Fischereifonds (EMFF) verknüpft sind. Insgesamt umfassen die
thematischen ExaK mehr als 120 einzuhaltende Kriterien. Diese Bedingungen waren bis zum
31. Dezember 2016 zu erfüllen.
Das Instrument der ExaK dient dazu sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten Mittel nicht in durch
Richtlinien oder Verordnungen geregelten Bereichen verwenden können, wenn die neuesten
Rechtsvorschriften nicht auf nationaler Ebene umgesetzt oder die erforderlichen strategischen
Dokumente nicht verfügbar gemacht wurden. Hinsichtlich der Rechtsvorschriften bleiben Kontroll-
und Vertragsverletzungsverfahren in den Händen der zuständigen Generaldirektionen (GD), und es
besteht kein ausdrücklicher Zusammenhang zwischen diesen Instrumenten und den ExaK.
Nicht alle ExaK müssen von allen MS eingehalten werden. Eine Selbsteinschätzung der Anwendbarkeit
von ExaK ist nur erforderlich, wenn ein MS EU-Mittel in Bereichen erhält, für die die Konditionalität gilt.
In Fällen, in denen eine oder mehrere anwendbare ExaK nicht erfüllt waren, musste der betroffene MS
sämtliche erforderlichen Maßnahmen ergreifen (in der Regel in einem Aktionsplan beschrieben), um
eine Erfüllung der entsprechenden ExaK vor dem 31. Dezember 2016 sicherzustellen.
Ziel
Die vorliegende Studie ist eine detaillierte Fortschrittsanalyse hinsichtlich der Erfüllung sämtlicher Ex-
ante-Konditionalitäten der ESI-Fonds in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für die
Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI). Dazu werden Relevanz, Kosten und Nutzen der
Erfüllungsverfahren bewertet und ihre Auswirkungen auf die Umsetzung der ESI-Fonds eingeschätzt.
Insbesondere soll untersucht werden, inwieweit die Konditionalitäten sich als nützlich erwiesen haben
und ob die Erfüllungskosten in proportionalem Verhältnis zum erzielten Nutzen stehen. Dies wird
durch die Kombination einer quantitativen und qualitativen Analyse (Online-Befragung und
spezifische Fallstudien) erreicht.
2
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen
Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds,
den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und
Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den
Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates
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Fortschritte bei der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten
Zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Programms in den Jahren 2014-15 waren etwa 75 % der ExaK
erfüllt. Zum Ablauf der Erfüllungsfrist Ende 2016 war rund die Hälfte der verabschiedeten Aktionspläne
nicht als abgeschlossen gemeldet. Der Großteil der bis Fristablauf abgeschlossenen Aktionspläne
bezog sich auf statistische Systeme und Ergebnisindikatoren sowie auf intelligente Spezialisierung. Bis
Mai 2018 waren von 1401 Aktionsplänen 99 % abgeschlossen. Die ausstehenden Aktionspläne
betreffen Fragen zu Wasser, Abfall, Verkehr und öffentlichem Auftragswesen.
Auswirkungen des Ex-ante-Compliance-Verfahrens
Es gibt keine quantitativen Indikatoren, anhand derer sich beantworten lässt, ob mit Erfüllung der ExaK
das Ziel einer erhöhten Verwaltungskapazität der nationalen oder regionalen Behörden erreicht
wurde. Für die Beurteilung der Umsetzungskapazität der nationalen oder regionalen Behörden wird in
der Regel die Mittelausschöpfungsquote als wichtigster Indikator herangezogen. Die
Verwaltungskapazität kann jedoch nicht nur daran gemessen werden, wie schnell eine lokale Behörde
bürokratische Verfahren erfolgreich abwickeln kann. Zudem erlaubt die Ausschöpfungsquote keine
vollständige Bewertung des durch die ExaK erzielten Mehrwerts, der sich mutmaßlich erst auf lange
Sicht abzeichnen wird.
Die Geschwindigkeit der Projektauswahl im Zeitraum 2014–2016 war vergleichbar mit der in den
Anfangsjahren der Programmperiode von 2007–2013. Darüber hinaus deuten die Daten zu den
Ausschöpfungsquoten darauf hin, dass bis 2016 kein Unterschied zwischen VB bestand, die der
Erfüllung bereits nachgekommen waren, und jenen, bei denen diese noch ausstand. In den letzten zwei
Jahren hingegen zeigten die noch im Erfüllungsprozess befindlichen VB im Durchschnitt eine
geringere Ausschöpfungsquote. Da es sich jedoch hierbei schätzungsweise nur um einen
vorübergehenden Effekt handelt, wäre es vermutlich irreführend, diesen als Beweis für eine negative
Wirkung heranzuziehen. Darüber hinaus hätten viele andere Faktoren ebenfalls eine Rolle spielen
können, da andere aufsichtsrechtliche Änderungen und erhebliche Verzögerungen aufgrund von zu
Beginn des Zeitraums fehlenden Leitlinien die Umsetzung beeinträchtigten.
Die Auswirkungen der ExaK auf die Qualität der ESI-Fonds-Programme und die Kosten zur Erfüllung der
ExaK werden sich erst zum Ende des Programmplanungszeitraums zeigen, wenn vor Ort konkrete
Ergebnisse sichtbar werden. Aktuelle Schlussfolgerungen basieren neben der Ausschöpfungsquote
meist auf der Wahrnehmung der am Erfüllungsprozess beteiligten Behörden.
Die meisten VB bewerteten den Gesamtprozess der ExaK-Erfüllung als nützlich, aber auch als mühselig
und kostspielig. Dennoch war festzustellen, dass administrative und finanzielle Belastung sich nicht
quantifizieren lassen. Wie in EK (2017) erläutert, beträgt die durchschnittliche Dauer für die Erstellung
von Aktionsplänen durch die Mitgliedstaaten und für deren Begutachtung durch die Kommission rund
20 Monate. Aus der Umfrage geht hervor, dass die meisten VB das Erfüllungsverfahren intern
bearbeitet haben und nur wenige auf externe Beratungsdienstleister zurückgreifen mussten. Nur in
diesen Fällen fielen auch klar abgrenzbare Kosten an.
Die Analyse ergab außerdem eine sehr heterogene Verteilung zwischen den Aktionsplänen über die
Länder hinweg und damit auch der mit dem ExaK-Rahmen verbundenen Belastung. Die Anzahl der
Aktionspläne korreliert tendenziell mit dem BIP. Dies überrascht nicht, da die Kohäsionspolitik auf
Regionen mit Entwicklungsrückstand ausgerichtet ist. Höhere verfügbare Mittel gehen mit einer
höheren Anzahl geltender ExaK und potenziell mehr Aktionsplänen einher. Die Fälle Spanien und
Portugal mit ihren sehr wenigen Aktionsplänen deuten jedoch im Vergleich zu Italien, wo ein Drittel
aller Aktionspläne angesiedelt ist, auf andere Erklärungen hin. Aus den Befragungen ging eine
Hauptursache für derartige Unterschiede hervor: die länderspezifischen institutionellen Strukturen. Je
fragmentierter die Aufteilung der Kompetenzen und die Mittelverwaltung zwischen nationaler und
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State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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regionaler Ebene, desto höher ist auch die Anzahl der Aktionspläne. Länder mit komplexen
Verwaltungsstrukturen und unklarer Kompetenzabgrenzung hatten die größten Schwierigkeiten bei
der Einhaltung: im Fall Italiens bewirkte dies eine Zunahme der Aktionspläne. In gewisser Weise
verschärft der ExaK-Rahmen die Probleme, die mehrstufige und fragmentierte Governance-Strukturen
mit sich bringen.
Die sehr hohe Konzentration der Aktionspläne in Italien, aber auch in der Slowakei, Ungarn und
Griechenland scheint jedoch allgemeiner auf das Problem der geringeren Einhaltung des EU-
Rechtsrahmens in MS mit weniger effizienten öffentlichen Verwaltungen hinzuweisen. Während die
Belastung hier höher ist, sind es potenziell auch diese Länder, in denen der Nutzen größer sein könnte.
Verhältnismäßigkeit
Neben der Quantifizierung der Erfüllungskosten ist die Verhältnismäßigkeit zwischen Kosten und
Nutzen ein entscheidender Aspekt bei der Beurteilung der Gesamtmaßnahme. Die Umfrage zeigt, dass
die Kommission nach Meinung einiger VB das Gebot der Verhältnismäßigkeit in der Praxis nicht
beachtet hat; dieser Ansicht sind vor allem jene VB, die die Bedingungen bereits erfüllt hatten, aber
keinen Nutzen, sondern nur die Kosten für den Nachweis der Erfüllung sahen.
Im Gegensatz dazu wurde die Frage der Verhältnismäßigkeit in Ländern mit geringer Einhaltungsquote
selten als Problem genannt. Während in den VB eindeutig Kosten anfielen, gaben die Konditionalitäten
Impulse für auf nationaler Ebene notwendige Reformen, was als vorteilhaft bewertet wurde.
Darüber hinaus wurden einige Konditionalitäten, etwa zum öffentlichen Auftragswesen sowie zu
Forschung und Innovation, die sehr häufig in den Aktionsplänen enthalten waren und daher eine
geringe Einhaltungsquote aufwiesen, hinsichtlich des künftigen Nutzens zu den wertvollsten gezählt,
obwohl sie mit durchaus erheblichem Umsetzungsaufwand einhergingen.
Verbesserung der Zielerreichung
Der ExaK-Rahmen enthält keine Mechanismen oder Instrumente, mit denen sich die Umsetzung nach
Erfüllung der ExaK kontrollieren lässt: Es sind keine Zwischenüberprüfungen oder eine Bewertung der
Auswirkungen vorgesehen. Dies erschwert es der Kommission, zu beurteilen, was die MS tatsächlich
vor Ort erreicht haben.
Wenn sich die nationalen Behörden jedoch verpflichten, die Maßnahme zur Einführung notwendiger
Reformen zu nutzen, verläuft dies in der Regel erfolgreich.
Der Verordnungsentwurf für die Programmperiode von 2021-27 sieht vor, anstelle von Ex-ante-
Konditionalitäten ein Verfahren zur „Schaffung günstiger Bedingungen“ anzuwenden, d. h. die
Umsetzung der Konditionalitäten wird während der Laufzeit von der Kommission kontrolliert. Er
konzentriert sich eher darauf, die direkte Durchführung vor Ort sicherzustellen als auf die bloße
Erfüllung von Verfahrensvorschriften, das heißt: die bloße gesetzgeberische Umsetzung einer
Verordnung oder die Einrichtung des Rahmens für die Durchführung. Die Behörden der
Mitgliedstaaten scheinen skeptisch gegenüber der augenscheinlichen Starrheit dieses Prozesses, da
dies zu einer strikten Einhaltung der vorgeschlagenen Schritte und des Zeitplans der Aktionspläne
führen könnte, ohne Rücksicht auf Änderungen vor Ort. Die Behörden befürchten ein bürokratisches
Überwachungsverfahren, das Leistung möglicherweise sanktionieren würde, im Unterschied zur
Einhaltung der Verfahrensvorschriften.
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Weitere Aspekte und politische Folgen
Im Allgemeinen wurden die Ex-ante-Konditionalitäten als erfolgreich angesehen, um die Umsetzung
von EU-Richtlinien und -Verordnungen zu beschleunigen und die Qualität der Strategien in Ländern
mit geringer Verwaltungskapazität zu steigern, trotz erheblicher Umsetzungskosten. Länder mit
höheren Verwaltungskapazitäten beurteilten das Verfahren zumeist als aufwändig, bei gleichzeitig
geringem bis gar nicht gegebenem Mehrwert.
Dies deutet darauf hin, dass die Wahrnehmung des Rahmens sich durch Vereinfachungen,
insbesondere bei den Verfahren zum Nachweis der Einhaltung, verbessern ließe; Vereinfachungen
würden zudem verhindern, dass die Leistungsfähigkeit bestimmter Verwaltungsbehörden
beeinträchtigt wird.
Darüber hinaus erhöhte die Trennung der ExaK-konformen Behörden und der mit dem Zugang zu den
Mitteln befassten Stellen im Zusammenhang mit einigen – insbesondere bereichsbezogenen –
Konditionalitäten die Komplexität des Verfahrens. Die Ministerien für Regionalentwicklung und die
zuständigen Verwaltungsbehörden wurden aufgefordert, den Stand der Umsetzung der
Verordnungen ins nationale Recht und ihre Durchführung in Bereichen zu überprüfen, die nicht in ihre
Zuständigkeit fallen.Allerdings könnte genau dieser Mechanismus auch als wesentliches implizites
Merkmal des ExaK-Rahmens betrachtet werden: die Ausübung von Druck zur Einhaltung des EU-Rechts
mit Hilfe eines internen Mechanismus der nationalen Regierungen. Dies würde auch die umgekehrte
Logik im Erfüllungsverfahren erklären.
In dieser Hinsicht scheint das übergeordnete Ziel der ExaK die korrekte Umsetzung des
gemeinschaftlichen Besitzstandes zu sein, die wiederum zu einem gut funktionierenden Binnenmarkt
beiträgt. Dieses Ziel geht über den Einsatz der ESI-Fonds hinaus. Aus dieser Sicht macht die ExaK die
ESI-Fonds in gewisser Weise zum Durchführungsinstrument der EK, indem sie für die Umsetzung von
Richtlinien und Verordnungen auf einzelstaatlicher Ebene sorgt.
In der aktuellen lProgrammperiode lag der Schwerpunkt auf der Ex-ante Konformität, während die Ex-
post-Überwachung nicht eindeutig geregelt war. In jedem Fall liegt die Verantwortung für die
wirksame Umsetzung von Richtlinien bei den jeweiligen GD der Kommission.
Bei einem zukunftsorientierten Ansatz sollte der Schwerpunkt verstärkt auf Ergebnissen und der
Verbesserung von Zwischenüberprüfungen liegen, mit deren Hilfe wiederum die erzielten Fortschritte
überwacht würden. Ein formaler Ansatz zur Überwachung der Umsetzung der Aktionspläne und
Strategien liegt jedoch noch nicht vor. Die Kommission hat vorgeschlagen, die Umsetzung der
Strategien für die nächste Programmperiode für den Zeitraum 2021–2027 strenger zu überwachen.
Diesbezüglich hegen die nationalen und lokalen Behörden jedoch ernste Bedenken, die es zu
berücksichtigen gilt. Ein System mit regelmäßigen Bewertungen könnte sich als zu unflexibel erweisen,
da die Situation vor Ort während des relativ langen Programmzeitraums oft eine Anpassung der
Strategien erfordert. Die lokalen Behörden verweisen auf das Subsidiaritätsprinzip und fordern, dass
der jeweils vor Ort bestehende Bedarf besser nachvollzogen wird. Sie argumentieren, dass sich
Entscheidungen über die Umsetzung oder Änderung einer Strategie besser auf nationaler und lokaler
Ebene treffen lassen und dabei keine zusätzlichen bürokratischen Gutachten und Verfahren
erforderlich würden.
14Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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SYNTHÈSE
Contexte
Le règlement portant dispositions communes 3 établit les dispositions juridiques et modifie le cadre
réglementaire applicable aux Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) pour le
cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020. Dans ce contexte, la nouvelle législation introduit une
série de conditions ex ante auxquelles les États membres et les autorités de gestion doivent satisfaire
afin d’obtenir des Fonds ESI.
Les conditions ex ante définies dans le CFP se divisent en deux catégories, à savoir les conditions
ex ante générales et les conditions ex ante thématiques. Les conditions ex ante générales sont au
nombre de sept et sont assorties de vingt-cinq critères à remplir par les autorités de gestion,
horizontalement applicables aux cinq Fonds ESI. Le règlement fixe en outre vingt-neuf conditions
ex ante thématiques directement liées aux onze objectifs thématiques des Fonds ESI, ainsi que huit
conditions ex ante se rapportant aux priorités de l’Union, comme le Fonds européen agricole pour le
développement rural (Feader), et quatre au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche
(FEAMP). Au total, les conditions ex ante thématiques comprennent plus de cent vingt critères à
respecter. La date limite à laquelle ces conditions devaient être remplies a été fixée au
31 décembre 2016.
Les conditions ex ante tiennent lieu d’instrument visant à s’assurer que les États membres ne puissent
pas utiliser les fonds dans des domaines entrant dans le champ d’application d’une directive ou d’un
règlement dans les cas où les dernières dispositions législatives n’ont pas été adoptées au niveau
national ou dans le cas où les documents stratégiques requis n’ont pas été fournis. Concernant les
dispositions législatives, les procédures de suivi et d’infraction relèvent toujours des Directions
générales concernées. Il n’existe aucun lien explicite entre ces instruments et les conditions ex ante.
Tous les États membres ne sont pas tenus de remplir l’intégralité des conditions ex ante. L’auto-
évaluation de l’applicabilité des conditions ex ante n’est requise que dans les cas où l’État membre
reçoit des fonds de l’Union dans des domaines dans lesquels les conditions s’appliquent. Si une ou
plusieurs conditions ex ante applicables n’étaient pas satisfaites, l’État membre devait prendre toutes
les mesures nécessaires (mesures généralement détaillées dans un plan d’action) pour veiller à remplir
les conditions ex ante applicables avant le 31 décembre 2016.
Finalité
La présente étude analyse en détail les progrès accomplis dans le respect de l’ensemble des conditions
ex ante des Fonds ESI prévues par le règlement portant dispositions communes. Elle évalue la
pertinence, les coûts et les avantages associés aux procédures de respect des conditions et s’efforce de
mesurer leurs conséquences sur la mise en œuvre des Fonds ESI. L’étude vise en particulier à
déterminer dans quelle mesure les conditions ont été utiles et si les coûts liés au respect de celles-ci
sont proportionnels aux avantages qui en découlent. Pour y parvenir, une analyse à la fois quantitative
et qualitative a été réalisée (enquête en ligne et études de cas particuliers).
3
le règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes
relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds
européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant
dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de
cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) nº 1083/2006 du Conseil
15IPOL | Policy Department D: Budgetary Affairs
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Progrès accomplis dans le respect des conditions ex ante
Environ 75 % des conditions ex ante étaient remplies au moment de l’adoption des programmes, en
2014-2015. À la fin de l’année 2016, date limite pour le respect des conditions, environ la moitié des
plans d’action adoptés n’avaient, selon les déclarations, pas été menés à bien. À cette date, la plus
grande partie des plans d’action exécutés concernaient des systèmes statistiques, des indicateurs de
résultats et la spécialisation intelligente. En mai 2018, 99 % des 1 401 plans d’action étaient achevés. Les
plans d’action restants portaient sur des questions liées à l’eau, aux déchets, aux transports et aux
marchés publics.
Conséquences du processus de respect des conditions ex ante
Il n’existe pas d’indicateur quantitatif permettant de déterminer si le respect des conditions ex ante a
atteint son but, à savoir améliorer la capacité administrative des collectivités nationales ou régionales.
Le taux d’absorption des fonds est considéré d’une manière générale comme l’indicateur le plus
important pour suivre la capacité des collectivités locales à mettre les plans d’action en œuvre.
Toutefois, d’une part, la capacité administrative ne saurait être uniquement mesurée au regard de la
rapidité avec laquelle une collectivité nationale ou régionale parvient à traiter les procédures
administratives; d’autre part, le taux d’absorption ne permet pas d’évaluer la valeur ajoutée totale des
conditions ex ante, susceptible de devenir visible sur une plus longue période.
La vitesse à laquelle les projets ont été sélectionnés entre 2014 et 2016 est comparable à celle des
premières années de la période de programmation 2007-2013. En outre, les données relatives aux taux
d’absorption donnent à penser que jusqu’en 2016, il n’y avait aucune différence entre les États qui
s’étaient conformés aux conditions et ceux qui ne les respectaient pas encore. Cependant, ces deux
dernières années, les autorités de gestion s’efforçant toujours de remplir les conditions ont affiché un
taux d’absorption moyen inférieur. Il s’agit probablement d’un phénomène temporaire et il pourrait
être illusoire de l’interpréter comme étant la preuve d’une incidence négative des conditions ex ante.
Par ailleurs, de nombreux autres facteurs pourraient être intervenus, d’autres modifications
réglementaires ainsi que des retards considérables dus à l’absence de lignes directrices au début de la
période concernée ayant eu des répercussions sur la mise en œuvre.
L’incidence des conditions ex ante sur la qualité des programmes relevant des Fonds ESI et les coûts
associés au respect des conditions ex ante n’apparaîtront clairement qu’à la fin de la période de
programmation, lorsque des résultats tangibles apparaîtront sur le terrain. À ce stade, le taux
d’absorption mis à part, les conclusions s’appuient essentiellement sur la perception des autorités
engagées dans le processus de respect des conditions.
La plupart des autorités de gestion ont jugé le processus global de respect des conditions ex ante utile,
mais également fastidieux et coûteux. Toutefois, il s’est avéré impossible de mesurer le caractère
fastidieux et le coût monétaire dudit processus. Comme indiqué dans un document de la Commission
européenne (2017), le délai moyen de préparation d’un plan d’action par les États membres et de
réalisation d’une évaluation par la Commission est d’environ vingt mois. Il ressort de l’enquête que la
plupart des autorités de gestion ont géré le processus de respect des conditions en interne, tandis
qu’un petit nombre d’entre d’elles ont eu recours à des services de conseil externes. Ce n’est que dans
ce dernier cas que les coûts monétaires sont apparus clairement.
L’analyse a mis au jour une répartition très hétérogène des plans d’action entre les pays et, par
conséquent, de la charge associée au cadre des conditions ex ante. Le nombre de plans d’action tend
à être lié au PIB. Cela n’est en rien surprenant, car la politique de cohésion s’adresse aux régions
souffrant d’un retard. La mise à disposition de fonds supplémentaires se traduit par un nombre plus
important de conditions ex ante applicables, voire de plans d’action. Cependant, les cas de l’Espagne
et du Portugal, où le nombre de plans d’action est très faible, comparé à celui de l’Italie, qui compte un
16Ex Ante conditionality in ESI Funds:
State of Play and their potential impact on the Financial Implementation of the Funds
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tiers de l’ensemble des plans d’action, laissent entrevoir différentes explications. Les entretiens
attribuent de telles disparités à une seule grande cause: l’organisation institutionnelle propre à chaque
pays. Plus la répartition des compétences et l’administration des fonds est fragmentée entre les niveaux
national et régional, plus le nombre de plans d’action est élevé. Les pays caractérisés par des structures
administratives complexes et par une délimitation des compétences mal définie ont les plus grandes
difficultés à respecter les conditions ex ante; dans le cas de l’Italie, cela se traduit par une profusion de
plans d’action. En un sens, le cadre des conditions ex ante exacerbe les défis liés aux structures de
gouvernance fragmentées à plusieurs niveaux.
Toutefois, l’extrême concentration des plans d’action en Italie, mais aussi en Slovaquie, en Hongrie et
en Grèce semble révéler un problème plus général de moindre respect du cadre législatif de l’Union
dans les États membres aux administrations publiques moins efficaces. Si la charge est plus lourde pour
ces pays, c’est potentiellement dans ceux-ci que les bénéfices pourraient se révéler être les plus
importants.
Proportionnalité
Outre la quantification des coûts du respect des conditions, l’un des aspects critiques de l’évaluation
de l’exercice global est la proportionnalité coûts/bénéfices. L’enquête réalisée montre que certaines
autorités de gestion ne pensent pas que la Commission ait appliqué le principe de proportionnalité; il
s’agit, pour la grande majorité d’entre elles, de celles qui se sont déjà conformées aux conditions mais
n’en ont pas vu les bénéfices, et n’en retiennent que les coûts engagés pour y satisfaire.
Au contraire, dans les pays où le niveau de respect des conditions est faible, la question de la
proportionnalité a rarement été jugée problématique. Si les autorités de gestion ont clairement engagé
des dépenses, les conditions ont servi de levier à des réformes nécessaires au niveau national, ce qui a
été jugé bénéfique.
Par ailleurs, certaines conditions, telles que celles ayant trait aux marchés publics et à la recherche et
l’innovation, qui figuraient très fréquemment dans les plans d’action et étaient par conséquent des
domaines dans lesquels le niveau de respect des conditions était faible, ont été classées parmi les plus
utiles pour ce qui est des avantages à venir, malgré le fait qu’elles nécessitent des efforts de mise en
œuvre notables.
Amélioration de la production de résultats
Le cadre des conditions ex ante ne comprend aucun mécanisme ni outil de suivi de la mise en œuvre
consécutive au respect des conditions ex ante: aucun examen à mi-parcours ni aucune évaluation
d’impact ex post ne sont prévus. Il est dès lors difficile, pour la Commission, d’évaluer ce que les États
membres ont réellement accompli sur le terrain.
Toutefois, lorsque les autorités nationales s’engagent à mettre à profit le processus pour introduire des
réformes nécessaires, le résultat est généralement concluant.
La proposition de règlement portant dispositions communes pour la période e programmation 2021-
2027 propose de recourir à un processus de «conditions propices» plutôt que de conditions ex ante,
c’est-à-dire à une mise en œuvre des conditions soumise à un suivi de la Commission. L’accent est mis
sur la mise en œuvre sur le terrain plutôt que le simple respect des procédures, c’est à dire la
transposition législative de la Directive ou l’établissement du cadre pour l’exécution. Les autorités des
États membres semblent sceptiques quant à l’apparente rigidité du processus car il peut conduire à
une stricte adhésion aux étapes et calendrier proposés au dépend des changements sur le terrain. Les
autorités craignent qu’il s’agisse d’un processus de suivi bureaucratique qui pourrait au contraire
pénaliser l’efficacité contre un respect strict des procédures.
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