SENATO DELLA REPUBBLICA - ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D'EUROPA Risoluzione n. 2337 - SENATO ...
←
→
Page content transcription
If your browser does not render page correctly, please read the page content below
SENATO DELLA REPUBBLICA
XVIII LEGISLATURA
Doc. XII-bis
n. 213
ASSEMBLEA PARLAMENTARE
DEL CONSIGLIO D’EUROPA
Risoluzione n. 2337
Le democrazie davanti alla pandemia di Covid-19
Trasmessa l'11 novembre 2020Camera dei Deputati — 2 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
PARLIAMENTARY ASSEMBLY OF THE COUNCIL OF EUROPE
RESOLUTION 2337 (2020) (1)
Provisional version
Democracies facing the Covid-19 pandemic
PARLIAMENTARY ASSEMBLY, impact on people’s daily, professional and
social lives, on their enjoyment of funda-
1. The Covid-19 pandemic is the grea- mental rights and on the functioning of,
test public health crisis the world has and balance between, democratic institu-
faced in recent history. It has already tions and processes.
claimed more than one million lives across 3. The Parliamentary Assembly, while
all continents and has produced unprece- supporting States and public authorities in
dented multi-faceted, wide-ranging and, giving priority to saving lives and protec-
possibly, lasting consequences for the so- ting populations, stresses that democracy,
cial, economic, and political lives of our human rights and rule of law cannot be
societies. It has also been a crash test for allowed to become the collateral damage
governance systems and institutions at na- of the pandemic. No public health emer-
tional and international levels. gency may be used as a pretext to destroy
2. In view of the exceptional nature of democratic acquis.
this public health crisis, governments in 4. The Assembly notes that emergency
Europe enacted, under time constraints, a situations, especially when a state of emer-
variety of immediate and extraordinary gency is formally declared, generally affect
measures aimed at stopping, delaying or the system of checks and balances. It warns
limiting the spread of the virus. These
against the risk of abuse of emergency po-
measures, whether or not introduced un-
wers by governments to, inter alia, silence
der a state of emergency or other special
the opposition and restrict human rights. In
situation status, have had a significant
this context, the Assembly stresses that all
emergency measures, introduced in re-
(1) Text adopted by the Standing Committee, acting sponse to the pandemic, must be limited in
on behalf of the Assembly, on 13 October 2020 (see duration and not exceed the duration of the
Doc. 15157, report of the Committee on Political emergency situation warranting them.
Affairs and Democracy, rapporteur: Mr Ian Liddell- 5. The Assembly underlines that, as
Grainger; and Doc. 15164, opinion of the Committee cornerstone institutions of democracy,
on the Honouring of Obligations and Commitments by parliaments must continue to play their
Member States of the Council of Europe (Monitoring triple role of representation, legislation
Committee), rapporteur: Ms Yuliya Lovochkina). and oversight, the latter being even more
See also Recommendation 2179 (2020). essential in times of emergency where theCamera dei Deputati — 3 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
executive acquires additional powers. The and/or the application of emergency legi-
continuity of parliament and the public slation and executive decrees, which must
coverage of its work during a public health be adopted within the constitutional fra-
emergency are also essential in so far as mework and comply with international
they allow all major political forces to be standards, in particular those set by the
represented and participate in democratic European Convention on Human Rights
decision-making, thus also ensuring the where appropriate;
legitimacy of government. Above and
8.2. ensure that parliaments have the
beyond party cleavages, politicians must
power to:
act with utmost responsibility to minimise
the damage to the population, economy, 8.2.1. exercise regular control at all
social structures and public institutions; stages of the procedure related to a public
address the causes of the crisis; and work health emergency (namely its declaration,
in concert on a post-pandemic recovery prolongation or termination);
plan which also prepares for future crises.
8.2.2. review, and where necessary
6. The Assembly is aware that the
repeal, any emergency decrees where the
compliance of emergency measures with
executive has used powers belonging nor-
democratic standards cannot be assessed
mally to the legislator;
in abstraction from the specific country’s
constitutional framework and legal order, 8.2.3. conduct inquiries and inve-
as well as democratic practice. While no stigations on the execution of emergency
internal context can justify departure from powers, even after the public health emer-
the democratic process and principles, the gency has come to an end;
specific national context should be taken
into account when evaluating a country’s 8.3. refrain from permanent changes
conformity with its commitments and obli- to legislation, in particular concerning the
gations. electoral system, as well as constitutional
7. Citizens’ confidence in public autho- amendments, organic laws or other long-
rities and democratic institutions and pro- term and fundamental reforms and refe-
cesses is essential in times of crisis. Cur- rendums, especially constitutional referen-
tailing public debate and restricting the dums, until the end of the emergency;
functioning of key elements of the demo- 8.4. enable the opposition to partici-
cratic system may not only undermine pate effectively in the approval or any
democracy as such but also damage peo- extension of the state of emergency as well
ple’s adherence to, and the effectiveness as in ex-post scrutiny of emergency de-
of, any emergency policies and actions crees, in particular by introducing a re-
taken to address the primary causes of quirement to have a qualified majority
crisis and protect the population. when prolonging the state of emergency;
8. In view of these elements and in line
with the principles applicable to the states 8.5. respect the principle of loyal
of emergency elaborated by the European co-operation and mutual respect between
Commission for Democracy through Law national, regional and local authorities;
(Venice Commission), the Assembly calls 8.6. ensure the availability of, as
on member and observer States, as well as regularly as possible, easily understanda-
States whose parliaments enjoy observer ble, full and accurate information to citi-
or partner for democracy status, to respect zens, by providing access of the media to
the system of democratic checks and ba- State institutions, thus guaranteeing tran-
lances and, in particular, apply the fol- sparency and encouraging public debate.
lowing principles when facing a public
health emergency: 9. The Assembly welcomes the fact that,
8.1. limit, both in time and in scope, since the outbreak of the Covid-19 pan-
the declaration of the state of emergency demic, most Council of Europe memberCamera dei Deputati — 4 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
States’ parliaments have continued to preparedness for possible new waves of
exercise, without interruption, their statu- pandemics;
tory duties relating to representing the
interests of the citizens, considering new 10.3. reviewing and, where necessary,
revising legislation on emergency situa-
legislation to alleviate the effects of the
tions in a way that would ensure maxi-
pandemic and overseeing the emergency
mum efficiency while being fully compliant
measures introduced by governments.
with fundamental principles of democracy,
They have responded with flexibility and
respect for human rights and the rule of
creativity adapting their work to the ex-
law;
traordinary circumstances resulting from
the pandemic by implementing, to various 10.4. considering granting the oppo-
degrees, a combination of measures such sition the right to chair relevant inquiry
as: reducing the number of plenary sittings committees;
and limiting the number of members who
can attend them; limiting work in plenary 10.5. sharing experience and good
to the strict minimum (i.e. consideration practice of pandemic management with
of emergency legislation related to the their peer parliaments, using in particular,
pandemic and overview of the emergency multilateral parliamentary assemblies as
measures introduced by the government); platforms and co-operating with interna-
increasingly using modern communication tional partners.
technologies and platforms, and allowing
online participation in committee mee- 11. The Assembly notes that, since the
tings, plenary sittings and even in voting; outbreak of the Covid-19 pandemic, elec-
setting up new ad hoc structures of scru- tions at various levels have been postpo-
tiny and accountability regarding the go- ned in a number of Council of Europe
vernment’s pandemic response. member States, while in others their or-
10. The Assembly is aware that finding ganisation has given rise to controversies
ad hoc solutions to continue carrying out either about the principle of holding elec-
parliamentary work has not been an easy tions during the pandemic or the specific
task and may have raised issues of pro- modalities. The Assembly calls upon mem-
cedure, competence, authority, priorities, ber States to apply the following princi-
relations between majority and opposition ples, as elaborated by the Venice Commis-
and within party groups, as well as with sion, when deciding whether to hold or
government and citizens. It therefore calls postpone elections during a situation of
upon the parliaments of Council of Europe public health emergency:
member and observer States and parlia-
ments which enjoy observer or partner for 11.1. ensure that postponement is
democracy status to take stock of their foreseen in the law, necessary, proportio-
experience during the pandemic and use it nate and limited in time;
to prepare for any future crisis by: 11.2. involve all political parties, can-
didates and other stakeholders, including
10.1. introducing, preferably on the health authorities and experts, in the di-
basis of a cross-party agreement, necessary scussion concerning a possible postpone-
changes into their internal structures, ru- ment; a qualified majority in the parlia-
les and procedures with a view to allowing ment may be required, especially for lon-
for an uninterrupted exercise of parlia- ger postponements; judicial control by a
mentary duties in emergency situations; national independent and impartial court
should be possible;
10.2. carefully assessing the manage-
ment of pandemics by governments, na- 11.3. ensure that conditions of uni-
mely the execution of emergency powers, versal, equal, free, secret and direct suf-
implementation of an exit strategy, and frage are met, including by guaranteeingCamera dei Deputati — 5 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
an open and fair electoral campaign and sponse to the Covid-19 pandemic », stres-
a meaningful public debate; ses the urgent need for an evidence based,
internationally co-ordinated and human
11.4. assess how far it is possible to rights compliant approach to public health
compensate for limitations to door-to-door crises. In the face of a pandemic – and the
campaigning or public rallies by means of inevitable next one – that threatens hu-
public or private media or the use of manity, the current international context
internet, including social media; special must shift from rivalry among powers to
attention should be paid to the duty of an opportunity for multilateral co-opera-
neutrality of the authorities, as well as to tion beyond partisan cleavages.
the obligation of the broadcast media to 15. Genuine and constructive multila-
cover election campaigns in a fair, balan- teralism is capital to anticipate and ad-
ced and impartial manner on their overall dress real threats and to restore confi-
programme services; dence in intergovernmental institutions, as
11.5. consider using different voting well as to tackle the far-reaching health,
modalities such as postal voting, mobile economic, political, infrastructural and so-
ballot boxes, voting by internet or proxy cial implications of the current crisis. In
voting, if provided by law and if the this context, multilateral organisations,
conditions for universal, free, secret and such as the World Health Organization
direct suffrage are met. (WHO), are central to finding common
solutions to common problems and re-
12. The Assembly notes that the orga- quire support from all member States,
nisation of elections during a public health including proper funding to act swiftly and
emergency raises legal and practical chal- issue recommendations based on evidence.
lenges for election observation thus incre- 16. In light of the above, the Assembly
asing the risk of possible fraud and ma- calls upon member and observer States as
nipulation of election results. In view of well as States whose parliaments enjoy
the importance of its election observation observer or partner for democracy status to:
role, the Assembly resolves to consider 16.1. seek and maintain a united
modalities which would allow it to carry global focus on pandemic preparedness
out election observation missions, during and response, and to commit to building
such an emergency situation, in co-ordi- trust and a sense of common purpose
nation with its institutional partners, in amongst all States;
the framework of International Election
Observation Missions. 16.2. positively respond to the United
13. The observation of elections should Nations Security Council’s call for a ge-
continue to be an important tool for the neral and immediate cessation of hostili-
assessment of the electoral process. Given ties in all situations and for the urgent
the possible limitations of the presence of need for unity and mutual support in the
international observers, as well as the battle against a common enemy;
increased use of alternative voting mecha-
nisms to replace in-person voting, as a 16.3. carefully scrutinise the way
result of pandemic conditions, the Assem- their national healthcare system coped or
bly should develop alternative modalities failed to cope with the pandemic, with a
for the assessment of elections. The As- view to enhancing preparedness, resilience
sembly underscores that the assessment of and response for the future;
the electoral process goes well beyond the 16.4. share good practice in handling
physical observation on election day(s). the pandemic;
14. The Assembly, in line with its
Resolution 2329 (2020) and Recommenda- 16.5. raise awareness of disinforma-
tion 2174 (2020) « Lessons for the future tion and misinformation around the pan-
from an effective and rights-based re- demic and ensure that individuals stayCamera dei Deputati — 6 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
alert and abstain from spreading false or the pandemic, the Council of Europe bo-
misleading content; dies and institutions – in particular, the
Parliamentary Assembly, the Committee of
16.6. support the independent review
of the WHO’s co-ordination of the global Ministers, the Secretary General, the Com-
response to Covid-19; ensure adequate missioner for Human Rights and the Ve-
funding for the Organisation to make it nice Commission – have provided timely
independent of voluntary contributions and adequate support to member States by
and provide it with appropriate tools to sharing with their governments and par-
effectively monitor the health situation in liaments tools, standards and guidelines
all member States; aimed at ensuring compliance with the
principles of democracy, human rights and
16.7. strengthen the International the rule of law in their response to the
Health Regulations (IHR) for better pre- pandemic.
paredness and a more efficient early alert 18. Therefore, the Assembly resolves to
and response system; develop further its co-operation with na-
16.8. ensure that diagnostic tools, tional parliaments by encouraging national
treatments and vaccines are accessible and delegations to share good practices and
affordable for everyone, across all organising peer reviews on various aspects
countries, starting with those persons at of addressing the consequences and im-
highest risk, and adopt a common Euro- plications of the pandemic, inter alia,
pean approach, so that every one of Eu- through the organisation of parliamentary
rope’s 830 million citizens can benefit hearings with the participation of Council
from equal protection from Covid-19. of Europe experts, with a view to develo-
ping viable and sustainable solutions and
17. The Assembly welcomes the fact approaches to address similar crisis situa-
that, in the face of the challenges raised by tions in future.Camera dei Deputati — 7 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE
RÉSOLUTION 2337 (2020) (1)
Version provisoire
Les démocraties face à la pandémie de Covid-19
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE, le cadre de l’état d’urgence ou d’autres situa-
tions particulières, ont eu un impact
1. La pandémie de Covid-19 est la plus significatif sur la vie quotidienne, profes-
importante crise de santé publique que le sionnelle et sociale des populations, sur la
monde ait connue ces derniers temps. Elle jouissance de leurs droits fondamentaux,
a déjà fait plus d’un million de victimes ainsi que sur le fonctionnement et l’équilibre
sur tous les continents et a eu des des institutions et processus démocratiques.
conséquences sans précédent, multiples, 3. L’Assemblée parlementaire, tout en
profondes et peut-être durables sur la vie soutenant le choix fait par les États et les
sociale, économique et politique de nos pouvoirs publics de donner la priorité à la
sociétés. Elle a également permis de tester sauvegarde des vies et à la protection des
la résistance des systèmes et des institu- populations, souligne qu’on ne saurait per-
tions de gouvernance aux niveaux national mettre que la démocratie, les droits hu-
et international. mains et l’État de droit deviennent les
2. Compte-tenu du caractère exception- dommages collatéraux de la pandémie.
nel de cette crise de santé publique, les Aucune urgence de santé publique ne peut
gouvernements européens ont adopté, servir de prétexte à la destruction de
dans des délais très courts, des mesures l’acquis démocratique.
immédiates et exceptionnelles en vue
4. L’Assemblée note que les situations
d’enrayer, de retarder ou de limiter la
d’urgence, en particulier lorsque l’état
propagation du virus. Ces mesures, qu’el-
d’urgence est officiellement proclamé, ont
les aient été ou non mises en place dans
généralement un effet préjudiciable sur le
système d’équilibre démocratique des pou-
(1) Texte adopté par la Commission permanente, voirs. Elle met en garde contre le risque
agissant au nom de l’Assemblée, le 13 octobre 2020 d’abus des pouvoirs d’exception par les
(voir Doc. 15157, rapport de la Commission des que- gouvernements, entre autres, pour faire
stions politiques et de la démocratie, rapporteur: M. taire l’opposition et restreindre les droits
Ian Liddell-Grainger; et Doc. 15164, avis de la Com- humains. Dans ce contexte, l’Assemblée
mission pour le respect des obligations et engage- souligne que toutes les mesures d’urgence
ments des États membres du Conseil de l’Europe prises pour faire face à la pandémie
(Commission de suivi), rapporteure: Mme Yuliya Lo- doivent être limitées dans le temps et ne
vochkina). pas excéder la durée de la situation d’ur-
Voir également la Recommandation 2179 (2020). gence qui les justifie.Camera dei Deputati — 8 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
5. L’Assemblée souligne que les parle- 8. Compte-tenu de ces éléments et
ments, institutions fondamentales de la conformément aux principes applicables
démocratie, doivent continuer à jouer leur aux états d’urgence énoncés par la Com-
triple rôle en matière de représentation, mission européenne pour la démocratie
de législation et de contrôle, ce dernier par le droit (Commission de Venise), l’As-
étant encore plus essentiel en situation semblée invite les États membres et obser-
d’urgence, où l’exécutif acquiert des pou- vateurs, ainsi que les États dont les par-
voirs supplémentaires. La continuité et la lements jouissent du statut d’observateur
couverture médiatique des travaux du par- ou de partenaire pour la démocratie, à
lement en cas d’urgence sanitaire sont respecter le système d’équilibre démocra-
également essentielles, dans la mesure où tique des pouvoirs et, en particulier, à
elles permettent à toutes les grandes forces appliquer les principes suivants lorsqu’ils
politiques d’être représentées et de parti- sont confrontés à une urgence de santé
ciper à la prise de décision démocratique, publique:
ce qui garantit également la légitimité du 8.1. limiter dans le temps et dans la
gouvernement. Au-delà des clivages entre portée la déclaration de l’état d’urgence
les partis, les acteurs politiques doivent et/ou la mise en ouvre de toute législation
agir de la fa on la plus responsable qui d’urgence ou tout décret d’application, qui
soit, de manière à minimiser le préjudice doivent être adoptés dans le cadre consti-
causé à la population, à l’économie, aux tutionnel et respecter les normes interna-
structures sociales et aux institutions pu- tionales, en particulier les normes définies
bliques, s’attaquer aux causes de la crise et par la Convention européenne des droits
travailler de concert à un plan de relance de l’homme (STE no 005), le cas échéant;
post-pandémie qui anticipe également les
crises futures. 8.2. veiller à ce que les parlements
6. L’Assemblée est consciente qu’on ne aient le pouvoir:
peut apprécier la conformité des mesures
d’urgence avec les normes démocratiques 8.2.1. d’exercer un contrôle régulier
sans tenir compte du cadre constitution- à tous les stades de la procédure relative
nel et de l’ordre juridique ainsi que de à une urgence de santé publique (c’est-à-
la pratique démocratique propres à cha- dire sa proclamation, sa prolongation ou
que pays. Si aucun contexte interne ne sa cessation);
peut justifier de déroger au processus et
8.2.2. de réexaminer et, le cas
aux principes démocratiques, il convien-
échéant, d’abroger tout décret d’urgence
drait de prendre en considération la
dans lequel l’exécutif a fait usage de pou-
situation nationale spécifique dans le ca-
voirs qui relèvent normalement de la
dre de l’évaluation du respect des enga-
compétence du législateur;
gements et obligations qui incombent au
pays concerné. 8.2.3. de mener des enquêtes et des
7. La confiance des citoyens dans les investigations sur l’exécution des pouvoirs
autorités publiques et les institutions et d’urgence, même après la fin de l’urgence
processus démocratiques est essentielle en de santé publique;
temps de crise. Le fait de réduire le débat
public et de restreindre le fonctionnement 8.3. s’abstenir de procéder à toute
des éléments clés du système démocrati- modification permanente de la législation,
que risque non seulement de compromet- notamment du système électoral, ainsi
tre la démocratie en soi, mais aussi de qu’à une modification de la Constitution,
nuire, d’une part, à l’adhésion des citoyens des lois organiques ou à d’autres réformes
à toute politique et mesure d’urgence vi- et référendums fondamentaux aux effets
sant à traiter les causes premières de la durables, et surtout à des référendums
crise et à protéger la population et, d’autre constitutionnels, jusqu’à la fin de l’état
part, à leur efficacité. d’urgence;Camera dei Deputati — 9 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
8.4. permettre à l’opposition de par- 10. L’Assemblée est consciente que la
ticiper de fa on effective à l’approbation recherche de solutions ad hoc pour la
ou à toute prolongation de l’état d’urgence, poursuite des travaux parlementaires n’a
ainsi qu’à l’examen a posteriori des décrets pas été une tâche facile et a pu soulever
d’urgence, notamment en soumettant la des questions de procédure, de
prolongation de l’état d’urgence à une compétence, d’autorité, de priorités, de
exigence de majorité qualifiée; relations entre la majorité et l’opposition
et au sein des groupes parlementaires,
8.5. se conformer au principe de co- ainsi qu’avec le gouvernement et les cito-
opération loyale et de respect mutuel entre yens. Elle appelle donc les parlements des
les autorités nationales, régionales et locales; États membres et observateurs du Conseil
8.6. assurer, pour les citoyens, aussi de l’Europe et les parlements qui jouissent
régulièrement que possible, la mise à dispo- du statut d’observateur ou de partenaire
sition d’informations facilement com- pour la démocratie à faire le point sur
préhensibles, complètes et exactes, en per- l’expérience qu’ils ont acquise pendant la
mettant aux médias d’avoir accès aux insti- pandémie et à en tirer parti pour se
tutions de l’État, ce qui garantira la tran- préparer à toute crise future:
sparence et encouragera le débat public. 10.1. en procédant, de préférence sur
la base d’un accord entre les partis, aux
9. L’Assemblée se félicite du fait que, modifications nécessaires de leurs struc-
depuis la flambée de la pandémie de tures, règlements et procédures internes,
Covid-19, la plupart des parlements des afin de permettre l’exercice ininterrompu
États membres du Conseil de l’Europe ont des fonctions parlementaires dans les si-
continué à exercer, sans interruption, leurs tuations d’urgence;
fonctions statutaires de représentation des
intérêts des citoyens, d’examen des nou- 10.2. en évaluant soigneusement la
velles législations visant à atténuer les gestion des pandémies par les gouverne-
effets de la pandémie et de contrôle des ments, à savoir l’exécution des pouvoirs
mesures d’urgence mises en place par les d’urgence, la mise en ouvre d’une stratégie
gouvernements. Ils ont réagi avec sou- de sortie et la préparation à d’éventuelles
plesse et créativité en adaptant leurs tra- nouvelles vagues de pandémies;
vaux aux circonstances extraordinaires 10.3. en examinant et, le cas échéant,
liées à la pandémie, en mettant en ouvre, en révisant la législation relative aux si-
à des degrés divers, une combinaison de tuations d’urgence, de manière à assurer
mesures telles que la réduction du nombre une efficacité maximale, tout en se con-
de séances plénières et la limitation du formant pleinement aux principes fonda-
nombre de membres pouvant y assister; la mentaux de la démocratie, du respect des
limitation des travaux en plénière au strict droits humains et de l’État de droit;
minimum (c’est-à-dire à l’examen de la
10.4. en envisageant d’accorder à
législation d’urgence relative à la
l’opposition le droit de présider les com-
pandémie et à la surveillance des mesures
missions d’enquête pertinentes;
d’urgence prises par le gouvernement);
l’utilisation croissante des technologies et 10.5. en partageant l’expérience ac-
des plate-formes de communication mo- quise et les bonnes pratiques de gestion de
dernes et l’autorisation de la participation la pandémie avec les autres parlements,
en ligne aux réunions des commissions, par le biais notamment des assemblées
aux séances plénières et même aux votes; parlementaires multilatérales en tant que
la mise en place de nouvelles structures ad plate-formes et en coopérant avec les
hoc de contrôle et d’obligation de rendre partenaires internationaux.
des comptes pour les mesures prises par
les gouvernements en vue de faire face à 11. L’Assemblée note que, depuis la
la pandémie. flambée de la pandémie de Covid-19, unCamera dei Deputati — 10 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
certain nombre d’États membres du Con- par internet ou le vote par procuration, si
seil de l’Europe ont reporté les élections la loi le prévoit et si les conditions d’un
prévues à divers niveaux, tandis que dans suffrage universel, libre, secret et direct
d’autres, leur organisation a donné lieu à sont réunies.
des controverses, soit sur le principe de la
tenue d’élections pendant la pandémie, 12. L’Assemblée note que l’organisation
soit sur les modalités particulières de leur d’élections dans une situation d’urgence de
déroulement. L’Assemblée invite les États santé publique pose des problèmes juridi-
membres à appliquer les principes sui- ques et pratiques pour l’observation des
vants, tels que les a énoncés la Commis- élections, ce qui augmente le risque de
sion de Venise, lorsqu’ils décident s’il y a fraude et de manipulation des résultats
lieu de procéder à la tenue des élections électoraux. Compte-tenu de l’importance
ou à leur report dans une situation d’ur- de son rôle d’observation des élections,
gence de santé publique: l’Assemblée décide d’examiner les moda-
11.1. s’assurer que le report est prévu lités qui lui permettraient d’effectuer des
par la loi, qu’il est nécessaire, propor- missions d’observation des élections pen-
tionné et limité dans le temps; dant une telle situation d’urgence, en co-
ordination avec ses partenaires institution-
11.2. associer tous les partis politi- nels, dans le cadre de missions interna-
ques, les candidats et les autres parties tionales d’observation des élections.
prenantes, y compris les autorités sanitai- 13. L’observation des élections doit re-
res et les experts, à la discussion sur un ster un outil important au service de
éventuel report; l’obtention d’une majorité l’évaluation du processus électoral,
qualifiée au parlement peut être requise, Compte tenu des limites éventuelles de la
en particulier pour des élections reportées présence d’observateurs internationaux,
à moyen ou long terme; l’exercice d’un ainsi que de l’utilisation accrue de méca-
contrôle juridictionnel par une juridiction nismes de vote alternatifs pour remplacer
nationale indépendante et impartiale de- le vote en personne, en raison des condi-
vrait être possible; tions liées à la pandémie, l’Assemblée
devrait développer des modalités alterna-
11.3. veiller à ce que les conditions tives pour l’évaluation des élections. L’As-
d’un suffrage universel, égal, libre, secret et semblée souligne que l’évaluation du pro-
direct soient réunies, y compris en garantis- cessus électoral va bien au-delà de l’obser-
sant une campagne électorale ouverte et vation physique le(s) jour(s) des élections.
équitable ainsi qu’un débat public véritable; 14. L’Assemblée, conformément à sa
11.4. évaluer dans quelle mesure les Résolution 2329 (2020) et à sa Recom-
limitations imposées aux campagnes de mandation 2174 (2020) « Enseignements à
porte-à-porte ou aux rassemblements pu- tirer pour l’avenir d’une réponse efficace
blics peuvent être compensées par le biais et fondée sur les droits à la pandémie de
des médias publics ou privés ou par le Covid-19 », souligne l’urgente nécessité d’a-
recours à internet, y compris les médias dopter une approche des crises sanitaires
sociaux; il convient d’accorder une atten- fondée sur des données probantes, coor-
tion particulière à l’obligation de neutra- donnée au niveau international et con-
lité des autorités, ainsi qu’à l’obligation forme aux droits humains. Face à une
faite à la presse audiovisuelle de couvrir pandémie – et à la prochaine, inévitable –
les campagnes électorales de manière qui menace l’humanité, le contexte inter-
équitable, équilibrée et impartiale dans national actuel doit passer de la rivalité
l’ensemble de leurs programmes; entre les puissances à une opportunité de
coopération multilatérale par-delà les cli-
11.5. envisager l’application d’autres vages partisans.
modalités de vote, telles que le vote par 15. Un multilatéralisme authentique et
correspondance, les urnes mobiles, le vote constructif est capital pour anticiper etCamera dei Deputati — 11 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
répondre aux menaces réelles et pour réponse mondiale à la Covid-19; assurer
restaurer la confiance dans les institutions un financement adéquat de l’Organisation
intergouvernementales, ainsi que pour pour la rendre indépendante des contri-
faire face aux importantes implications butions volontaires et lui fournir les outils
sanitaires, économiques, politiques, infra- appropriés pour surveiller efficacement la
structurelles et sociales de la crise actuelle. situation sanitaire dans tous les États
Dans ce contexte, les organisations multi- membres;
latérales, telles que l’Organisation mondiale 16.7. à renforcer le Règlement sani-
de la santé (OMS), sont essentielles pour taire international (RSI) pour améliorer la
trouver des solutions communes à des pro- préparation et rendre le système d’alerte
blèmes communs et elles requièrent le sou- précoce et de réponse plus efficace;
tien de tous les États membres, y compris
un financement adéquat pour agir rapide- 16.8. à veiller à ce que les outils de
ment et émettre des recommandations diagnostic, les traitements et les vaccins
fondées sur des données probantes. soient accessibles et abordables pour tous
16. Au vu de ce qui précède, l’Assem- dans tous les pays, à commencer par les
blée invite les États membres et observa- personnes les plus exposées, et à adopter
teurs, ainsi que les États dont les parle- une approche européenne commune, afin
ments jouissent du statut d’observateur ou que chacun des 830 millions de citoyens
de partenaire pour la démocratie: européens puisse bénéficier d’une protec-
tion égale contre la Covid-19.
16.1. à rechercher et maintenir une
attention mondiale commune pour la 17. L’Assemblée se félicite du fait que,
préparation et la réponse à une pandémie, face aux défis lancés par la pandémie, les
et à s’engager à établir la confiance et un organes et les institutions du Conseil de
sentiment d’objectifs communs pour l’en- l’Europe – en particulier l’Assemblée par-
semble des États; lementaire, le Comité des Ministres, la
Secrétaire Générale, la Commissaire aux
16.2. à répondre positivement à l’ap- droits de l’homme et la Commission de
pel lancé par le Conseil de sécurité des Venise – ont apporté un soutien opportun
Nations Unies en faveur d’une cessation et adéquat aux États membres, en mettant
générale et immédiate des hostilités dans en commun avec leurs gouvernements et
toutes les situations et en faveur d’une parlements les outils, normes et lignes
unité et d’un soutien mutuel, qui s’impo- directrices dont l’objectif est d’assurer le
sent de fa on urgente dans la lutte contre respect des principes démocratiques, des
un ennemi commun; droits humains et de l’État de droit pour
16.3. à examiner attentivement la faire face à la pandémie.
manière dont leur système national de 18. En conséquence, l’Assemblée décide
santé a su faire face ou non à la pandémie, de renforcer sa coopération avec les par-
en vue d’améliorer leur préparation, leur lements nationaux, en encourageant les
résilience et leur réponse à l’avenir; délégations nationales à mettre en com-
mun leurs bonnes pratiques et en organi-
16.4. à partager les bonnes pratiques sant l’examen entre pairs des différents
en matière de gestion de la pandémie; aspects des mesures prises pour faire face
16.5. à sensibiliser à la désinformation aux conséquences et aux implications de la
et à la mésinformation autour de la pandémie, entre autres, par le biais d’au-
pandémie et s’assurer que les individus re- ditions parlementaires avec la participa-
stent vigilants et s’abstiennent de diffuser tion d’experts du Conseil de l’Europe, en
des contenus erronés ou trompeurs en ligne; vue de mettre au point des solutions et des
approches viables et durables pour répon-
16.6. à soutenir l’examen indépen- dre à des situations de crise similaires à
dant de la coordination par l’OMS de la l’avenir.Camera dei Deputati — 12 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D’EUROPA
RISOLUZIONE 2337 (2020) (1)
Versione provvisoria
Le democrazie davanti alla pandemia di Covid-19
ASSEMBLEA PARLAMENTARE, eccezionali, hanno avuto un impatto signi-
ficativo sulla vita quotidiana, lavorativa e
1. La pandemia di Covid-19 rappre- sociale delle persone, sul godimento dei
senta la crisi sanitaria più grave che il loro diritti fondamentali, nonché sul fun-
mondo abbia conosciuto nella storia re- zionamento e sull’equilibrio delle istitu-
cente. Ha già fatto oltre un milione di zioni e dei processi democratici.
vittime in tutti i continenti e ha avuto 3. L’Assemblea parlamentare, pur so-
conseguenze senza precedenti, molteplici, stenendo la scelta fatta dagli Stati e dai
profonde e forse durevoli sulla vita sociale, poteri pubblici di dare priorità alla tutela
economica e politica delle nostre società. della vita umana e alla protezione delle
Ha anche permesso di mettere alla prova popolazioni, sottolinea che non bisogna
la resistenza dei sistemi e delle istituzioni permettere che la democrazia, i diritti
di governo a livello nazionale e interna- umani e lo stato di diritto diventino vit-
zionale. time collaterali della pandemia. Nessuna
2. Tenuto conto del carattere eccezio- emergenza riguardante la salute pubblica
nale di questa crisi sanitaria, i governi può servire da pretesto per la distruzione
europei hanno adottato, in brevissimo dell’acquis democratico.
tempo, misure immediate ed eccezionali 4. L’Assemblea osserva che le situazioni
volte a circoscrivere, ritardare o limitare
d’emergenza, in particolare quando lo
la diffusione del virus. Questi provvedi-
stato d’emergenza viene proclamato uffi-
menti, introdotti o meno nel quadro dello
cialmente, hanno generalmente un effetto
stato d’emergenza o di altre situazioni
dannoso sul sistema di equilibrio demo-
cratico dei poteri. Mette in guardia contro
(1) Testo adottato dalla Commissione permanente, il rischio di abuso, da parte dei governi,
a nome dell’Assemblea, il 13 ottobre 2020 (cfr. Doc. dei poteri eccezionali, utilizzati fra l’altro
15157, relazione della Commissione Affari politici e per mettere a tacere l’opposizione e limi-
democrazia, relatore: On. Ian Liddell-Grainger; cfr. tare i diritti umani. In tale contesto, l’As-
anche Doc. 15164, parere della Commissione per il semblea sottolinea che tutte le misure
rispetto degli obblighi e degli impegni degli Stati d’emergenza adottate per far fronte alla
membri del Consiglio d’Europa (Commissione di mo- pandemia devono essere limitate nel
nitoraggio), relatrice; On. Yuliya Lovochkina). tempo e non eccedere la durata della
Cfr. anche la raccomandazione 2179 (2020). situazione d’emergenza che le giustifica.Camera dei Deputati — 13 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
5. L’Assemblea sottolinea che i parla- 8. Tenuto conto di questi elementi e
menti, istituzioni fondamentali della de- conformemente ai principi applicabili allo
mocrazia, devono continuare a svolgere la stato d’emergenza enunciati dalla Com-
loro triplice funzione rappresentativa, le- missione europea per la democrazia at-
gislativa e di controllo; quest’ultima è traverso il diritto (Commissione di Vene-
ancor più essenziale in una situazione zia), l’Assemblea invita gli Stati membri e
d’emergenza, allorché l’esecutivo acquisi- osservatori, nonché gli Stati i cui parla-
sce poteri supplementari. Sono parimenti menti hanno lo status di osservatore o di
fondamentali, in caso di emergenza sani- partner per la democrazia, a rispettare il
taria, la continuità del Parlamento e la sistema di equilibrio democratico dei po-
copertura mediatica dei suoi lavori, nella teri e, in particolare, ad applicare i se-
misura in cui consentono a tutte le grandi guenti principi quando sono confrontati a
forze politiche di essere rappresentate e di una emergenza di salute pubblica:
partecipare al processo decisionale demo- 8.1. limitare nel tempo e nella por-
cratico, il che garantisce anche la legitti- tata la dichiarazione dello stato d’emer-
mità del Governo. Al di sopra e al di là genza e/o l’introduzione di qualsiasi legi-
delle differenze tra i partiti, gli attori slazione d’emergenza e relativi decreti di
politici devono agire nel modo più respon- applicazione, che devono essere adottati
sabile possibile, per minimizzare il danno nel quadro costituzionale e devono rispet-
arrecato alla popolazione, all’economia, tare le norme internazionali, in particolare
alle strutture sociali e alle istituzioni pub- le norme enunciate dalla Convenzione eu-
bliche, affrontare le cause della crisi e ropea dei diritti dell’uomo (STE n. 005),
lavorare insieme a un piano di rilancio ove opportuno;
post-pandemia che anticipi anche le crisi
8.2. garantire che i Parlamenti ab-
future.
biano il potere di:
6. L’Assemblea è cosciente del fatto che
l’aderenza delle misure emergenziali alle 8.2.1. esercitare un regolare con-
norme democratiche non può essere va- trollo su tutte le fasi della procedura
lutata facendo astrazione dal regime co- relativa a un’emergenza sanitaria (ovvero
stituzionale e dall’ordinamento giuridico la proclamazione, la proroga o la cessa-
dei singoli paesi, nonché dalle loro prassi zione);
democratiche. Se è vero che nessun con- 8.2.2. riesaminare e, ove oppor-
testo interno può giustificare l’allontana- tuno, abrogare qualsiasi decreto d’emer-
mento dal processo democratico e dai suoi genza in cui l’esecutivo abbia fatto uso di
principi, il contesto nazionale specifico poteri che rientrano normalmente tra le
dovrebbe essere tenuto presente nel valu- competenze del legislatore;
tare la conformità di un paese ai suoi
impegni ed obblighi. 8.2.3. svolgere indagini e inchieste
7. La fiducia dei cittadini nelle autorità sull’esercizio dei poteri d’emergenza, an-
che dopo la fine dell’emergenza sanitaria;
pubbliche e nelle istituzioni e nei processi
democratici è essenziale in tempi di crisi. 8.3. astenersi dal procedere a qual-
Riducendo il dibattito pubblico e limi- siasi modifica permanente della legisla-
tando il funzionamento degli elementi cen- zione, in specie del sistema elettorale,
trali del sistema democratico si rischia nonché a modifiche della Costituzione,
non soltanto di compromettere la demo- delle leggi organiche e altre riforme e
crazia in sé, ma anche di nuocere, da una referendum fondamentali con effetti du-
parte, al sostegno dei cittadini a qualsiasi raturi e soprattutto referendum costitu-
politica o provvedimento d’emergenza teso zionali, fino alla fine dello stato d’emer-
ad affrontare le cause principali della crisi genza;
e a proteggere la popolazione e, dall’altra, 8.4. permettere all’opposizione di
alla loro efficacia. partecipare in maniera efficace all’appro-Camera dei Deputati — 14 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
vazione o alla proroga dello stato d’emer- autorità, di priorità e a problemi di rap-
genza, nonché all’esame a posteriori dei porti fra maggioranza e opposizione e
decreti d’emergenza, in particolare sotto- all’interno dei gruppi parlamentari, non-
ponendo la proroga dello stato d’emer- ché con il governo e i cittadini. Chiede,
genza a un voto a maggioranza qualificata; quindi, ai parlamenti degli Stati membri e
osservatori del Consiglio d’Europa e ai
8.5. attenersi al principio di coope- parlamenti aventi lo status di osservatore
razione leale e di rispetto reciproco fra le o di partner per la democrazia di tirare le
autorità nazionali, regionali e locali; somme dell’esperienza acquisita durante
8.6. garantire ai cittadini, il più re- la pandemia e farne tesoro per prepararsi
golarmente possibile, la disponibilità di a qualsiasi crisi futura:
informazioni facilmente comprensibili, 10.1. procedendo, di preferenza sulla
complete ed esatte, consentendo ai media base di un accordo tra i partiti, alle
di avere accesso alle istituzioni statali, necessarie modifiche delle strutture, dei
garantendo così la trasparenza e stimo- regolamenti e delle procedure interne, per
lando il dibattito pubblico. consentire l’esercizio continuativo delle
funzioni parlamentari nelle situazioni di
9. L’Assemblea plaude al fatto che, emergenza;
dallo scoppio dell’epidemia di Covid-19, la
maggior parte dei parlamenti degli Stati 10.2. valutando con cura la gestione
membri del Consiglio d’Europa abbiano della pandemia da parte dei governi, ov-
continuato ad esercitare, senza interru- vero il ricorso ai poteri d’emergenza, l’at-
zione, le loro funzioni statutarie di rap- tuazione di una strategia di uscita e la
presentanza degli interessi dei cittadini, di preparazione rispetto a nuove possibili
esame della nuova legislazione tesa ad ondate pandemiche;
attenuare gli effetti della pandemia e di
10.3. esaminando e, ove necessario,
controllo sui provvedimenti d’emergenza
rivedendo la legislazione in materia di
presentati dai governi. Essi hanno reagito
situazioni di emergenza, in modo da as-
con flessibilità e creatività, adattando i
sicurare la massima efficienza, pur rispet-
loro lavori alle circostanze eccezionali le-
tando pienamente i principi fondamentali
gate alla pandemia, introducendo, in gradi
della democrazia, del rispetto dei diritti
diversi, un insieme di misure quali la
umani e dello Stato di diritto;
riduzione del numero di sedute plenarie e
la limitazione del numero di membri par- 10.4. prevedendo di accordare all’op-
tecipanti; la limitazione dei lavori in ple- posizione il diritto di presiedere le com-
naria allo stretto necessario (ovvero all’e- missioni d’inchiesta in materia;
same della legislazione d’emergenza rela-
tiva alla pandemia e al controllo dei 10.5. condividendo l’esperienza ac-
provvedimenti d’emergenza adottati dal quisita in termini di buone prassi di
governo); il crescente ricorso alle tecnolo- gestione della pandemia con gli altri par-
gie e alle piattaforme di comunicazione lamenti, in particolare utilizzando come
moderne e l’autorizzazione alla partecipa- piattaforme le assemblee parlamentari
zione on-line alle riunioni di commissione, multilaterali e collaborando con i partner
alle sedute dell’Aula e anche alle votazioni; internazionali.
l’introduzione di nuovi dispositivi ad hoc
di controllo e di rendiconto dedicati alla 11. L’Assemblea osserva che, dallo
risposta dal Governo alla pandemia. scoppio della pandemia di Covid-19, alcuni
10. L’Assemblea è consapevole che la Stati membri del Consiglio d’Europa
ricerca di soluzioni ad hoc per la prose- hanno rinviato le elezioni previste a diversi
cuzione dei lavori parlamentari non è un livelli, mentre in altri l’organizzazione
compito facile e che può aver dato adito a delle stesse ha suscitato controversie sia
questioni procedurali, di competenza, di sul principio di tenere delle elezioni du-Camera dei Deputati — 15 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 213
rante una pandemia, sia sulle specifiche dici e pratici per l’osservazione elettorale,
modalità di svolgimento delle stesse. L’As- il che aumenta il rischio di frode e ma-
semblea invita gli Stati membri ad appli- nipolazione dei risultati elettorali. Tenuto
care i seguenti principi, come enunciati conto dell’importanza del suo ruolo di
dalla Commissione di Venezia, nel deci- osservatore elettorale, l’Assemblea decide
dere se sia opportuno procedere alle ele- di studiare modalità che le permettano di
zioni o al loro rinvio in una situazione di effettuare missioni di osservazione eletto-
emergenza sanitaria: rale in una situazione di emergenza come
questa, in coordinamento con i partner
11.1. assicurarsi che il rinvio sia
istituzionali, nel quadro delle Missioni in-
previsto dalla legge, che sia necessario,
ternazionali di monitoraggio elettorale.
proporzionato e limitato nel tempo;
13. L’osservazione elettorale dovrebbe
11.2. coinvolgere tutti partiti politici, seguitare ad essere un importante stru-
i candidati e le altre parti interessate, mento di verifica del processo elettorale.
comprese le autorità sanitarie e gli esperti, Data la possibilità di limitazioni alla pre-
nella discussione su un eventuale rinvio; senza di osservatori internazionali, nonché
può essere richiesta la maggioranza qua- il maggior uso di sistemi di voto alternativi
lificata in parlamento, specie per rinvii in sostituzione del voto in presenza a
delle elezioni a più lunga scadenza; do- causa della situazione pandemica, l’Assem-
vrebbe essere possibile l’esercizio di un blea dovrebbe mettere a punto modalità di
controllo giudiziario da parte di una giu- verifica elettorale alternative. L’Assemblea
risdizione nazionale indipendente e impar- sottolinea che la verifica del processo
ziale; elettorale va ben al di là dell’osservazione
fisica il giorno/i giorni del voto.
11.3. garantire l’esistenza di condi-
14. L’Assemblea, conformemente alla
zioni di suffragio universale, uguale, li-
Risoluzione 2329 (2020) e alla Raccoman-
bero, segreto e diretto, anche assicurando
dazione 2174 (2020), intitolate « Insegna-
una campagna elettorale aperta ed equa,
menti per il futuro ricavati da una risposta
nonché un autentico dibattito pubblico;
efficace e fondata sui diritti alla pandemia
11.4. valutare in che misura i limiti di Covid-19 », sottolinea l’urgente necessità
imposti alle campagne elettorali porta a di adottare un approccio alle crisi sanita-
porta o ai comizi pubblici possano essere rie fondato su dati probanti, coordinato a
compensati dai media pubblici e privati o livello internazionale e rispettoso dei di-
dal ricorso a Internet, compresi i social ritti umani. Di fronte a una pandemia –
media; è opportuno prestare particolare e alla prossima, inevitabile – che minaccia
attenzione al dovere di neutralità delle l’umanità, l’attuale contesto internazionale
autorità, nonché all’obbligo imposto ai deve superare la rivalità fra le potenze per
media radiotelevisivi di coprire le campa- cogliere l’opportunità di una cooperazione
gne elettorali in maniera equa, equilibrata multilaterale efficace e solida che vada al
e imparziale in tutti i loro programmi; di là delle divisioni di parte.
15. Un multilateralismo autentico e
11.5. prevedere l’applicazione di altre costruttivo è fondamentale per anticipare
modalità di voto, come ad esempio il voto e affrontare le minacce reali e per rista-
per corrispondenza, le urne mobili, il voto bilire la fiducia nelle istituzioni intergo-
attraverso Internet o il voto per procura, vernative, nonché per far fronte alle im-
se la legge lo prevede e se sono garantite portanti implicazioni sanitarie, economi-
condizioni di suffragio universale, libero, che, politiche, infrastrutturali e sociali
segreto e diretto. della crisi odierna. In tale contesto, le
organizzazioni multilaterali, come ad
12. L’Assemblea osserva che l’organiz- esempio l’Organizzazione mondiale della
zazione di elezioni in una situazione di sanità (OMS), sono essenziali per trovare
emergenza sanitaria pone problemi giuri- soluzioni comuni a problemi comuni cheYou can also read
